Sanayi Politikasının Yükselişi

Küresel finansal krizden bu yana hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ekonomiler, özellikle teşvikleri kullanarak net sıfıra geçişi hızlandırmak, tedarik zinciri dayanıklılığını artırmak ve anahtar sektörlerde stratejik rekabetçilik gibi amaçlar doğrultusunda giderek daha fazla sanayi politikası uyguluyor.

Sanayi Politikasının Ekonomi Politiği isimli kitabında Ha-Joon Chang sanayi politikasını, devletin ekonominin tamamı için etkin olarak gördüğü sonuçları elde etmek amacıyla belirli sanayileri (ve bu sanayilerdeki firmaları) hedeflediği bir politika olarak tanımlıyor (Chang, 1996). Chang bu tanımla sanayi politikasının genel değil, seçici olduğunu ve devletin yalnızca bir sanayi ya da firma için değil, ekonominin tamamı için etkin olarak değerlendirdiği sonuçları elde etmek istediğini vurguluyor. Sanayi politikası (SP) yazınına yapılan bazı yeni katkılar da kavramı bir kamusal hedefi başarmak için yerli ekonominin kompozisyonunu değiştirmeyi amaçlayan hükümet eylemi olarak tanımlıyor (Juhász vd., 2024, 2025). Her iki tanımda da SP’nin özel bir ekonomik faaliyete odaklandığı ve belirli amaçları hedeflediği ifade ediliyor^[1]. Uzunca bir zaman SP’nin temel amacı esasen imalat sanayini teşvik ederek ekonominin yapısal değişimini sağlamak iken, artık daha geniş bir hedef listesi var: net sıfıra geçişi hızlandırmak, iklim değişikliğinin etkilerini azaltmak, tedarik zinciri dayanıklılığını artırmak, anahtar sektörlerde stratejik otonomi/rekabetçilik ve ulusal güvenlik (Evenett vd., 2024; Juhász vd., 2025).

2025 yılında yayımlanan bir çalışma, SP’deki çarpıcı yükselişi açıkça ortaya koyuyor (Juhász vd., 2025). Çalışma, 2010-2022 yıllarına ait 47.000’in üzerindeki resmi politika belgesini, doğal dil işleme ve denetimli makine öğrenmesine dayalı bir sınıflandırma yöntemini kullanarak SP kapsamına girecek bir amaç içerip içermediklerine göre sınıflandırıyor^[2]. SP belgesi olarak sınıflandırılan belgeleri temel alarak ve her bir belgeyi bir kez sayarak, ülke ve sanayi özelinde politika müdahalesi sayısından oluşan zaman serileri oluşturuyor.

Çalışmanın sonuçlarına göre, SP belgesi olarak sınıflandırılan belge sayısının 2010-2022 arasında 30 kat (!) arttığı görülüyor. Ulusal çapta uygulanan SP sayısı 15 kat artarken, uygulayıcı kamu ajansına dayalı SP sayısının da 10 kat arttığı ölçülüyor^[3]. Her üç metrikte de 2017 sonrası bir hızlanma dikkat çekiyor. Çalışmanın ilginç bir diğer bulgusu ise teşviklerin (devlet kredileri, mali hibeler, kredi garantileri vb.) ve ihracata ilişkin önlemlerin (ticaret finansmanı vb.) tüm ülke gelir gruplarında açık ara en sık kullanılan politika araçları olması. Bu araçlar yüksek gelirli ülkelerde baskın gelirken, düşük ve orta gelirli ülkelerde ayrıca gümrük vergileri, doğrudan yabancı yatırım ve ticarete ilişkin yatırım önlemleri daha sık kullanılıyor. Ülkelere ait nüfus, ihraç edilen ürün sayısı vb. büyüklükler kontrol edildikten sonra bile, yüksek gelirli ülkelerin SP’yi daha fazla uyguladığı görülüyor. Çalışma, son olarak SP’nin, ürün bazında incelendiğinde, yüksek gelirli ülkelerde karşılaştırmalı üstünlük arttıkça daha yüksek olasılıkla kullanıldığını buluyor. Başka bir deyişle, yüksek gelirli ülkeler zaten görece üstün oldukları ürünleri daha sık destekliyor.

IMF bu çalışmanın bulgularını da kullanan Dünya Ekonomik Görünümü 2025 raporunun SP’ye odaklanan bölümünde, özellikle gelişmiş ekonomilerin uyguladıkları sanayi politikalarının yüksek teknolojili imalat sanayilerini ve enerji sektörünü hedeflediğini vurguluyor (IMF, 2025). Kuruluş, ülkelerin fosil yakıtlara bağımlılığı azaltma çabalarının enerji tüketiminde elektriğin payını artırmaya katkı sağladığını ve buna paralel olarak elektrik üretimindeki fosil yakıtlara bağımlılığın da yenilenebilir enerji gibi yeni teknolojilerin devreye alınmasıyla azaldığını vurguluyor. Bu durum daha keskin bir biçimde yüksek gelirli ekonomilerde böyleyken, fosil yakıtlara olan bağımlılıktaki bu azalmanın küresel finansal krizden sonra hızlanmaya başladığı görülüyor.

Küresel Finansal Kriz Bir Kırılma Anı

Yukarıda bahsettiğimiz çalışmanın kullandığı politika belgelerinin yer aldığı veri havuzu 2010 yılından itibaren başlıyor. Daha tarihsel bir perspektif kazanmak için doğal dil işlemeden faydalanmaya devam edebiliriz. Google Books’un ABD ve Birleşik Krallık’ta İngilizce olarak yayımlanmış kitapları tarayarak oluşturduğu veri setinde çevrim içi olarak sözcük ya da söz öbeği aramak mümkün. Şekil 1’de 1900-2022 dönemi için “industrial” + isim formundaki ikili söz öbeklerinin yıllık göreli sıklığını görüyoruz. “industrial policy” ifadesi bu grupta yer alıyor ve karşılaştırma yapmak için ayrı olarak da gösteriliyor^[4]. Küresel finansal kriz sonrası SP’nin göreli sıklığındaki artışı burada da görebiliyoruz. Dahası, bu yükseliş yaklaşık 20 yıllık bir düşüşün ardından geliyor. Bu düşüşten önce ise kavramın kullanımında 1960’lardan 80’lere uzanan keskin bir yükseliş görülüyor^[5].

Yaygın bir biçimde küresel finansal kriz olarak ifade edilen kriz yalnızca finansal bir kriz değildi. Bu kriz, uzun dönemli analizlerde ileri sürüldüğü gibi, yapısal bir krizdi^[6]. Yapısal krizlerin daha sık gerçekleşen diğer krizlerden farkı, ekonomik yapıyı oluşturan kurumsal bileşenlerin artık yatırımları ve büyümeyi destekleyemediklerinin ortaya çıkmasıdır. Yine, yapısal krizin ortaya çıkmasıyla yapının kurumsal bileşenlerinden biri olan baskın fikirler de meşruiyetini kaybeder ve rakip fikirler için alan açılır. İşte SP de tam böyle bir anda yükselişe geçmiş görünüyor^[7]. Krizden önceki uzun dönemde ekonomiye SP gibi “dikey” müdahalede bulunmaktan uzak durmaları tavsiye edilen ve bu tavsiyeleri belli bir dereceye kadar esas alan hükümetlerin krizin hemen ardından hızlı sayılabilecek şekilde bu tavsiyeyi göz ardı etmeye başladıkları görülüyor.

Şekil 1. “industrial” + isim formundaki ikili söz öbeklerinin yıllık göreli sıklığı, 1900-2022

Kaynak: Google Books Ngram Viewer

Herkes İçin Sanayi Politikası

SP’deki yükselişe kayıtsız kalamayan başka önemli bir kuruluş da Dünya Bankası (DB). DB, mart ayında “Kalkınma için Sanayi Politikası: 21. Yüzyılda Yaklaşımlar” başlıklı uzun bir politika raporu yayımladı. Bankanın başekonomisti Indermit Gill de raporla aynı tarihte yayımlanan blog yazısında DB’nin SP’ye yaklaşımındaki yön değişikliğini açıkça ifade etti. DB, 1993 tarihli “Doğu Asya mucizesi: ekonomik büyüme ve kamu politikası” başlıklı raporunda, SP’nin birkaç bölge ülkesi dışında maliyetli bir başarısızlık olduğunu ve diğer gelişmekte olan ülkeler için bir fırsat sunmadığını ileri sürmüştü. Gill, bankanın aldığı bu pozisyonun SP’yi damgalamaya yardım ettiğini ve SP’nin başarısı için gerektiği iddia edilen makroekonomik istikrar ve düşük enflasyon gibi ön koşulların bugün çok daha fazla ülkede sağlandığını ifade ediyor. Yani, SP artık çok daha fazla ülkede uygulanabilir; bu yüzden ülkeler SP’yi ulusal politika alet çantalarında bulundurmalı^[8]! Yine Gill’e göre SP her şeyi değiştirecek kadar güçlü olmasa da yavaş büyüme ortamında denenmesi gereken bir seçenek.

DB’nin yukarıda bahsi geçen raporuna dönelim. Rapor, ülkeleri yerel piyasanın büyüklüğü, hükümetin çok sayıda işletme ve sanayi ile tek seferde etkileşme kapasitesi ve mali alan gibi üç özelliğin niceliğine göre sınıflandırıyor. DB’ye göre ülkeler sahip oldukları özelliklere göre 15 sanayi politikasının içinden kendilerine uygun olan politikaları uygulayabilir. Örneğin, sanayi bölgeleri kurma, emtia ihracat yasağı ve rekabetçi reel kur gibi politikalar bu üç özelliği de az olan ülkeler için uygulanabilir politikalar. Tüm politikalar ve özellikle üretim, özel inovasyon, ihracat ve tüketici teşvikleri ile kamu tedarik politikaları ve AR-GE vergi indirimi gibi politikalar bu üç özelliği de yüksek olan ülkeler için uygulanabilir. Yine, mali alanı dar fakat yerli piyasası ve hükümet kapasitesi geniş olan ülkeler teknoloji transferi, gümrük vergisi ve yerel içerik şartı gibi politikaları özel olarak uygulayabilir (Fernandes & Reed, 2026). Yani, DB’ye göre her ülke için uygun en az bir sanayi politikası var!

DB raporu, SP’de yükselişin yalnızca politika sayısı üzerinden gerçekleşmediğini, ayrıca SP’ye harcanan kaynağın da arttığını belirtiyor. Rapor, vergi iadeleri ve işletmelere sağlanan doğrudan transferleri içeren teşviklerin GSYH’ye oranının orta-yüksek gelirli ülkelerde 2014’ten beri artarak 2022 yılında %4,2 seviyesine ulaştığını ve bu seviyenin yüksek gelirli ülkelerin (%3,1) üzerinde olduğunu buluyor. Rapor ayrıca gümrük vergisini doğrudan SP aracı olarak el alıp, ortalama gümrük vergisi oranı ile gelir grubu arasındaki ters orantıya dayanarak düşük gelirli ülkelerin daha fazla SP uyguladıklarını ileri sürüyor^[9].

ABD’nin Sanayi Politikası Uygulaya Geldiği Bir Dünyada…

Yukarıda, teşviklerin hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde yoğun bir şekilde kullanılmaya başlandığını gördük. Uygun faizli krediler ve kredi garantileri gibi firmaların finansal kısıtlarını rahatlatan araçlar ile hibe veya yardımlar gibi doğrudan finansman araçları en yaygın teşviklerdir. Trump yönetimi, SP araç listesine yeni bir araç daha ekledi: hisse alımı yoluyla sermaye yatırımı yapmak. Önce Intel’de %10 hisse payına denk gelen bir hisse yatırımı yaptı^[10]. Bunu bir dizi kritik mineral şirketi takip etti. Kötü bir şekilde belirlenmiş aşırı bir gümrük vergisi politikasıyla ikinci dönemine başlayan Trump yönetimi, tedarik zinciri güvenliğini bir ulusal güvenlik meselesi olarak görerek, artık stratejik sektör olarak görülen yarı iletken ve kritik minerallerin yerli üretimi için hisse yatırımına başvurdu.

Fakat burada vurgulamak istediğim hisse yatırımı değil. DB’nin raporunda yer verilen 15 sanayi politikası aracından oluşan menüde teknoloji ile doğrudan ilgili iki araç var: teknoloji transferi ve AR-GE vergi indirimleri. Fakat teknoloji geliştirmeye yönelik SP araç setini bu ikisiyle sınırlamak ciddi bir eksiklik. Örneğin, belirli amaçları gerçekleştirmek için teknoloji geliştirmeye odaklanan ve doğrudan kamu bütçesinden fonlanan misyona yönelik teknoloji/sanayi politikaları, özellikle ABD’de, oldukça önemli bir rol oynadı^[11]. Nükleer enerji, uçak, bilgisayar, internet ve uzay teknolojileri gibi sonradan genel amaçlı teknolojiye dönüşen radikal teknolojiler ABD’nin askeri tedarik ve savunma amaçlı AR-GE harcamalarından türedi (Ruttan, 2006). Yine ABD’de gerçek anlamda yeni çok sayıda ilaç ve tedavi Ulusal Sağlık Enstitüleri’nin (NIH) fonladığı ya da doğrudan yürüttüğü AR-GE faaliyetleri sonucunda ortaya çıktı (Mazzucato, 2013). Bunun en son örneklerinden biri mRNA aşısıydı. 2023 yılında Nobel Tıp Ödülü’ne layık görülen Drew Weissman ve Katalin Karikó’nun mRNA üzerine önemli araştırmalarından biri NIH tarafından fonlanmıştı^[12]. Yine bu kurumun altında yer alan Ulusal Alerji ve Salgın Hastalıklar Enstitüsü’ne bağlı Aşı Araştırma Merkezi mRNA aşısının geliştirilmesinde kritik bir rol oynadı^[13].

Dahası, SP’nin gözden düşmeye başladığı 1980 sonrası dönemde bile ABD misyona yönelik teknoloji politikası uygulamaktan geri durmadı. Örneğin, 1983’te, bilgisayar sektöründeki sıkı Japon rekabeti karşısında, Savunma Bakanlığı’na bağlı İleri Araştırma Projeleri Ajansı’na (ARPA) on yıllık Stratejik Hesaplama İnisiyatifi programını desteklemesi için ilave kaynak ayrıldı^[14]. Program yapay zekâ (!) alanında büyük atılımlar gerçekleştirmeyi hedefliyordu. Yine 1987 yılında on iki yarı iletken şirketinden oluşan SEMATECH isimli konsorsiyuma ARPA üzerinden yıllık 100 milyon dolarlık destek sağlandı. 1991’de Ulusal Sağlık Enstitüleri ve Enerji Bakanlığı’nın ortak projesi olarak, yıllık 135 milyon dolar finansmanla İnsan Genom Projesi başlatıldı (Block, 2008).

İşte ABD’nin çok uzun zamandır sanayi politikası uyguladığı bir dünyada herkes için sanayi politikası hiç de şaşırtıcı değildir.

Başka yazılarda sanayi politikasını tartışmaya devam edeceğim.

Kaynakça

Block, F. (2008). Swimming Against the Current: The Rise of a Hidden Developmental State in the United States. Politics & Society, 36(2), 169-206. https://doi.org/10.1177/0032329208318731

Chang, H.-J. (1996). The Political Economy of Industrial Policy. Palgrave Macmillan. https://link.springer.com/book/9780333588628

Ergas, H. (1986). Does Technology Policy Matter? (SSRN Scholarly Paper ID 1428246). Social Science Research Network. https://papers.ssrn.com/abstract=1428246

Evenett, S., Jakubik, A., Martín, F., & Ruta, M. (2024). The return of industrial policy in data. The World Economy, 47(7), 2762-2788. https://doi.org/10.1111/twec.13608

Fernandes, A. M., & Reed, T. (2026). Industrial Policy for Development: Approaches in the 21st Century [Policy Research Reports]. Washington, DC: World Bank. https://doi.org/10.1596/978-1-4648-2276-6

IMF. (2025). Industrial Policy: Managing Trade-Offs to Promote Growth and Resilience. Içinde World Economic Outlook, October 2025. International Monetary Fund. https://doi.org/10.5089/9798229023948.081

Juhász, R., Lane, N. J., Oehlsen, E., & Perez, V. C. (2025). Measuring Industrial Policy: A Text-Based Approach (NBER Working Paper Series Sy. 33895). NBER.

Juhász, R., Lane, N., & Rodrik, D. (2024). The New Economics of Industrial Policy. Annual Review of Economics, 16(Volume 16, 2024), 213-242. https://doi.org/10.1146/annurev-economics-081023-024638

Kotz, D. M. (2015). The Rise and Fall of Neoliberal Capitalism. Harvard University Press.

Mazzucato, M. (2013). The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths. Anthem Press.

Ruttan, V. W. (2006). Is war necessary for economic growth?: Military procurement and technology development. Oxford; New York: Oxford University Press.

Stiglitz, J. E., & Lin, J. Y. (Ed.). (2013). The Industrial Policy Revolution I: The Role of Government Beyond Ideology. Palgrave Macmillan UK. https://doi.org/10.1057/9781137335173

Notlar 

1. Fakat yeni çalışmalar SP’nin ekonominin kompozisyonunu değiştirmeyi hedeflediğini ifade etmekle birlikte, bu değişimin hangi ekonomik faaliyetler lehine olduğunu ya da olması gerektiğini açıkça belirtmiyorlar. ↑

2. Belge kümesinden alınan örneklemdeki belgeler araştırmacılar tarafından belgede bahsi geçen politika aracına göre değil, yer verilen hedeflere göre SP belgesi ya da değil diye etiketleniyor. Bu etiketli örneklem kullanılarak eğitilen büyük dil modeli daha sonra tüm belgeleri sınıflandırmak için kullanılıyor. Dolayısıyla, politika aracı yerine politika hedefi temel alınarak örneğin gümrük vergisini artırarak gelir yaratmanın basitçe gümrük vergisi kullanıldığı için SP olarak sınıflandırılmasının önüne geçiliyor. ↑

3. Uygulayıcı kamu ajansına dayalı sayımda ilgili ajan tarafından aynı yıl içinde uygulanan politikalar tek bir politika olarak sayılıyor. ↑

4. Daha iyi bir karşılaştırma için ifadenin göreli sıklığını 100 ile çarpıyoruz. Teknik bir terim olması nedeniyle bu ifadenin büyük ölçüde daha akademik kitaplarda geçmiş olması muhtemeldir. ↑

5. Bu yükselişin II. Dünya Savaşı sonrası kapitalizmin altın çağı olarak bilinen ve 1970’lerde ortaya çıkan yapısal krizle biten uzun dönemin kriz aşamasında gerçeklemesi ilginçtir. Bu durumun bir taraftan SP’nin, özellikle gelişmiş ülkelerde imalat sanayinde yaşanan durgunluk ve sanayisizleşme ve ABD özelinde artan cari açık bağlamında ele alınması, diğer taraftan da SP’nin fikirsel olarak ateş altına girmesi ile doğrudan ilgili olduğu öne sürülebilir. Chang de yukarıda bahsi geçen kitabında SP’nin özellikle 1980’lerin başında ABD’de en ateşli bir şekilde tartışıldığını ifade ediyor. Bu konuda ayrıca bkz. Block (2008). Yine Chang’in de vurguladığı gibi, SP Doğu Asya’ya özgü bir yenilik değildi ve II. Dünya Savaşı’ndan sonra çoğu gelişmiş ekonomi tarafından zaten uygulanmaktaydı. ↑

6. Bu konuda oldukça iyi bir çalışma için, bkz. Kotz (2015). ↑

7. Buna benzer bir değerlendirme için, ayrıca bkz. Stiglitz & Lin (2013). ↑

8. Aslında Dünya Bankası’nın da küresel finansal kriz sonrası hızlı bir şekilde SP’ye yeniden ısınmaya başladığı söylenebilir. Daha 2012 yılında Joseph Stiglitz’in başkanı olduğu Uluslararası Ekonomi Birliği (IEA), SP üzerine iki serilik yuvarlak masa toplantısı düzenlemişti. “Sanayi Politikasına Yeni Yaklaşım” başlıklı ilk toplantıya Dünya Bankası ev sahipliği yapmış ve mali destek sağlamıştı (Stiglitz & Lin, 2013). 2008-12 yılları arasında bankanın başekonomisti ve kıdemli başkan yardımcısı olan Justin Yifu Lin de toplantı katılımcıları arasında yer almıştı. ↑

9. Rapora göre gümrük vergisi oranlarındaki ürün bazlı farklılık düşük gelirli ülkelerde daha fazladır ve bu farklılık SP’ye işaret etmektedir. ↑

10. Aslında Intel örneğinde ABD hükümeti Biden döneminde çıkarılan CHIPS yasası kapsamında ABD’de çip fabrikası kurması için şirkete ödenecek 5,5 milyar dolarlık hibe ve ABD Savunma Bakanlığı tarafından şirkete en son teknoloji çip üretmesi sağlanan 3,2 milyar doğrudan finansmana karşılık hisse alımı yaptı. ↑

11. Misyona yönelik politikalar kavramını kullanarak ABD’de devletin sabırlı bir girişimci gibi rol oynayıp bir dizi teknolojik atılımda belirleyici olduğunu ileri süren bir çalışma için, bkz. Mazzucato (2013). Misyona yönelik teknoloji politikası hakkında oldukça iyi bir çalışma için, bkz. Ergas (1986). ↑

12. Araştırmacılar mRNA’de değişiklik yapıp bağışıklık hücreleri üzerindeki algılayıcıları aldatarak bu hücrelerin mRNA’ye karşı gösterdikleri aşırı reaksiyonu engellemeyi başardılar. ↑

13. mRNA hücre içine girdikten sonra koronavirüs üzerinde yer alan ve bu virüslerin hücrelere bağlanmasına yarayan yapıları üretme emri veriyor. İşte Aşı Araştırma Merkezi üretilen bu proteinlerin yapısal formlarının istikrarlı kalmasını sağladı. ↑

14. 1958 yılında Savunma İleri Araştırma Projeleri Ajansı (DARPA) ismiyle kurulan ajansın ismi birkaç kez ARPA ya da DARPA olarak değişti. ↑