Sanayi Politikası Neden Yer-Temelli Olmalı?

Sanayi politikası geri döndü; ama yeni bir kimlikle. Avrupa’dan Çin’e ve Türkiye’ye uzanan örnekler, yeni sanayi politikasının neden yerel kapasitelere dayanması gerektiğini ve yanlış tasarlandığında eşitsizlikleri nasıl büyütebileceğini gösteriyor.

Covid-19 sonrasında en azından gelişmiş batı ülkelerinde uzun süredir uykuda olan sanayi politikası canlandı, ama farklı bir kimlikle. “Yeni” sanayi politikası, devletin belirli sektörleri seçip desteklediği geleneksel anlayıştan farklılaşıyor. Devlet artık yalnızca teşvik dağıtan değil; özel sektörle iş birliği yapan, yatırımları yönlendiren ve yeşil dönüşüm, dijitalleşme, toplumsal içerme gibi hedefler belirleyen bir aktör. Diğer taraftan Andreas Rodriguez-Pose’nin deneyimiyle “unutulmuş yerlerin intikamını” ifade eden yer-temelli politikalar devletlerin politika gündemlerini belirliyor. Yer-temelli politikalar ekonomik müdahalelerin bölgelerin mevcut üretim yapısına, becerilerine, kurumlarına ve ihtiyaçlarına göre tasarlanmasını ifade ediyor. Bu iki yaklaşımın kesişimi önemli, çünkü sanayi politikalarının etkileri mekândan bağımsız değil: Bağlama-özgülük önemli, aynı teşvik farklı bölgelerde farklı sonuçlar yaratabiliyor.

Yeni sanayi politikası ile yer-temelli politikaların kesişimi, sanayi politikasının “mekânsal olarak kör” olamayacağını kabul etmek anlamına geliyor. Yeni bir teknolojiye yatırım yapmak ya da yeşil dönüşümü desteklemek; üretimin nerede gerçekleştiği, gerekli “becerilerin” o bölgede bulunup bulunmadığı ve yerel kurumların kapasitesi dikkate alınmadan istenen sonucu vermeyebilir (Bailey vd., 2023; Sunley vd., 2022). 

Bu kesişimin merkezinde “girişimci keşif” yer alıyor. Bölgelerin gelecekte hangi sektörlerde uzmanlaşacağına firmalar, üniversiteler, kamu kuruluşları ve diğer yerel aktörler birlikte yeni fırsatları keşfederek karar veriyor. Bu nedenle yer-temelli sanayi politikası, belirli bir sektörü bir bölgeye taşımaktan çok, bölgenin mevcut bilgi birikimi ve üretim yeteneklerinden hareketle yeni bir gelişme patikası oluşturmayı amaçlıyor.

İklim değişikliği, yaşlanma, işsizlik veya dijital dönüşüm her bölgede aynı biçimde ortaya çıkmıyor.  Büyük toplumsal sorunlar ya da başka bir ifadeyle “büyük zorluklar (grand challenges)” bir coğrafi temelden besleniyor. Dolayısıyla ulusal hedeflerin yerel sorunlar ve kapasitelere de hitap etmesi gerekiyor (Flanagan vd., 2023).

Yer-temelli sanayi politikası uygulamaları

Yer-temelli sanayi politikalarının en bilinen örneklerinden biri Avrupa Birliği’nin Akıllı Uzmanlaşma Stratejisidir. Akıllı uzmanlaşma, her bölgenin aynı ya da benzer teknolojileri desteklemesi yerine, mevcut sanayi yapısı ve bilgi birikimiyle bağlantılı alanlara yönelmesini öneriyor. Önceliklerin merkezî biçimde devlet tarafından belirlenmesi yerine firmaların, üniversitelerin ve kamu kurumlarının katıldığı girişimci keşif süreci öne çıkıyor. Böylece sanayi politikası ulusal ve Avrupa ölçeğindeki hedeflerle bağlantısını korurken bölgesel kapasiteler ve patikalar üzerine inşa ediliyor (Bailey vd., 2023; Flanagan vd., 2023).

Bİr diğer örnek olan İngiltere’nin “Levelling Up” programı ise Londra ve ülkenin güneydoğusu ile diğer bölgeler arasındaki ekonomik eşitsizlikleri azaltmayı amaçlıyor. Program kapsamında kamu Ar-Ge yatırımlarının daha büyük bölümünün diğer bölgelere yönlendirilmesi ve “Yenilik Hızlandırıcıları” gibi yapıların kurulması planlandı. Buradaki temel fikir, yenilik yatırımlarının mekânsal dağılımını değiştirerek yeni bölgesel büyüme merkezleri yaratmak. Ancak programın güçlü bir sanayi politikası oluşturmaktan çok altyapı ve yenilik projelerine dayandığı ve karar süreçlerinin hâlâ büyük ölçüde merkezî olduğu eleştirileri var (Bailey vd., 2023; Sunley vd., 2022).

Çin’in Enformasyon ve Sanayileşme Entegrasyonu Pilot Bölgeleri ise farklı bir model sunuyor. Program, bilgi teknolojilerinin geleneksel imalat sanayisine nasıl uyarlanabileceğini yerel deneyler aracılığıyla araştırıyor. Merkezi yönetim politikanın ve teknolojik değişimin yönünü belirlerken şehirler finansal destekleri, beceri eğitimlerini ve kurumsal düzenlemeleri yerel üretim yapılarına göre şekillendiriyor. Böylece bölgeler politikayı kendi sorunları ve çıkarları doğrultusunda değiştirebilirken aynı zamanda politikanın daha başarılı bir şekilde uygulanması için birer deney alanı işlevi görüyor. Ancak programın başarısı yerel yönetimlerin mali kapasitesine ve şehirlerdeki piyasanın gelişmişliğine göre değişiyor (Liu & Li, 2021).

Çin’in Büyük Batı Kalkınma Programı daha geleneksel araçların kullanıldığı büyük ölçekli bir yer-temelli sanayi politikası. On iki iç bölgeyi kapsayan program; altyapı yatırımları, kamu bankalarının sağladığı krediler ve vergi indirimleri aracılığıyla kıyı bölgeleriyle iç bölgeler arasındaki farkı azaltmayı hedefliyor. Programın ekonomik büyümeyi artırdığına yönelik bulgular var, ancak bu artış verimlilikten çok fiziksel yatırımlardan kaynaklandı. Üstelik ekonomik büyüme kayda değer bir istihdam ve ücret artışı yaratmadı (Jia vd., 2020).

Türkiye’de yer-temelli sanayi politikası örnekleri var mı?

Türkiye’de yer-temelli sanayi politikası örneği olabilecek akla gelen ilk örnek bölgelerin Akıllı Uzmanlaşma Stratejileridir. Doğu Marmara’nın 2014’te, Bursa-Eskişehir-Bilecik bölgesinin 2020’de ve Trakya’nın 2022’de başlattığı çalışmalar, bölgelerin mevcut sanayi ve bilgi birikiminden hareketle yeni uzmanlaşma alanları belirlemeyi amaçlıyor.^[1] CEDIS3 Projesi ise bu dağınık deneyimleri ulusal ölçekte kurumsallaştırmaya çalışıyor. Batı Akdeniz, TR71 ve TRB2 pilotlarında tarım, turizm, yenilenebilir enerji, endüstriyel mineraller ve tarım makineleri gibi yerel kapasite ve becerilerin yeni teknolojilerle birleştirilmesi hedefleniyor.^[2]

İkinci örnek, 81 ilin her biri için dört öncelikli yatırım alanı belirleyen Yerel Kalkınma Hamlesi Programı. Program, Ankara, İstanbul, Eskişehir gibi büyük şehirleri biyoteknoloji, tasarım ve yüksek teknolojiyle; Anadolu’daki illeri ise maden işleme, geri dönüşüm, yenilenebilir enerji bileşenleri ve tarımsal sanayiyle eşleştiriyor. Ayrıca firmalara yatırımlarının belirli bir bölümünü (%2) üniversite-sanayi iş birliği, eğitim ve yerel tedarik zincirlerinin geliştirilmesine ayırma zorunluluğu getiriyor. Böylece yatırımın yerel ekonomiyle bağ kurması amaçlanıyor.^[3]

2026 yılının başında Resmi Gazete’de yayımlanan Sanayi Alanları Master Planı da üçüncü örneğimizi oluşturuyor:Marmara’daki sanayi yoğunluğunu azaltmayı hedefleyen Mega Endüstri Bölgeleri. Samsun-Mersin hattındaki 13 ilde planlanan 16 bölge; deprem riski, su kaynakları, demiryollarına yakınlık ve sektörel kümelenme gibi yerel ölçütlere göre seçiliyor. Bu bölgelerin demiryolu ve liman bağlantıları, mesleki eğitim kurumları ve yeşil üretim altyapısıyla birlikte tasarlanması öngörülüyor.^[4] Tabii ki bu politika aracının başarısı doğrudan yerel KOBİ’lerin tedarik zincirlerine katılması ve yeni yatırımların yerel teknolojik kapasiteyi geliştirip geliştirmemesine bağlı.

Yer-temelli sanayi politikası bölgesel eşitsizlikleri kendiliğinden azaltmıyor. Gelişmiş altyapıya, güçlü üniversitelere ve iş ağlarına sahip bölgeler desteklerden daha fazla yararlanarak mevcut eşitsizlikleri daha da büyütebilir. (Bailey vd., 2023). Aynı zamanda, uygulanan politikalar büyük firmalar, üniversiteler veya yerel seçkinler tarafından manipüle edilerek küçük firmaları ve yeni aktörleri dışlayan kapalı ağlar yaratabilir (Flanagan vd., 2023). Daha önemlisi, geri kalmış bölgeler karmaşık politikaları tasarlamak ve uygulamak için gereken kurumsal kapasiteden yoksun olabilir (Sunley vd., 2022). Yalnızca altyapıya, teknoloji üretimine veya mali teşviklere odaklanmak ise büyümeyi artırırken verimlilik, ücret ve istihdam üzerinde sınırlı etki yaratabilir. Dolayısıyla asıl mesele sanayi politikasını yalnızca yerelde uygulamanın ötesinde o yerlerde kalıcı ekonomik, teknolojik ve kurumsal kapasiteler oluşturabilmektir.

Kaynakça

Bailey, D., Pitelis, C. N., & Tomlinson, P. R. (2023). Place-based industrial and regional strategy—Levelling the playing field. Regional Studies, 57(6), 977–983. https://doi.org/10.1080/00343404.2023.2168260

Flanagan, K., Uyarra, E., & Wanzenböck, I. (2023). Towards a problem-oriented regional industrial policy: Possibilities for public intervention in framing, valuation and market formation. Regional Studies, 57(6), 998–1010. https://doi.org/10.1080/00343404.2021.2016680

Jia, J., Ma, G., Qin, C., & Wang, L. (2020). Place-based policies, state-led industrialisation, and regional development: Evidence from China’s Great Western Development Programme. European Economic Review, 123, 103398. https://doi.org/10.1016/j.euroecorev.2020.103398

Liu, C., & Li, L. (2021). Place-based techno-industrial policy and innovation: Government responses to the information revolution in China. China Economic Review, 66, 101600. https://doi.org/10.1016/j.chieco.2021.101600

Rodríguez-Pose, A. (2018) The revenge of the places that don’t matter (and what to do about it), Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 11(1,) 189-209,  https://doi.org/10.1093/cjres/rsx024

Sunley, P., Harris, J. L., Pike, A., Harris, R., Martin, R., & Evenhuis, E. (2022). Industrial policies, strategy and the UK’s Levelling Up agenda. Local Economy, 37(5), 403–418. https://doi.org/10.1177/02690942221149007

Notlar

1.  https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC136212/JRC136212_01.pdf ↑

2. CEDIS3: https://en.smartturkiye.org/ ↑

3. Yerel Kalkınma Hamlesi: https://yerelkalkinmahamlesi.sanayi.gov.tr/ ↑

4. https://www.sanayi.gov.tr/medya/haber/anadoluya-16-mega-endustri-bolgesi ↑