Sosyal Güvenlik Ponzi Değildir, Olamaz (II)

Sosyal güvenlik bir Ponzi düzeneği değil, anayasamız ve uluslararası sözleşmelerle güvence altına alınmış temel bir haktır. Devletin sosyal sorumluluk ağının parçaları olan sosyal güvenlik kurumları, kâr amaçlı yatırım fonları olarak kurgulanmamış, gelir fazlaları kalkınmacı bir anlayışla kamu yatırımlarında kullanılmıştır.

Giriş

Dizinin ilk yazısında, sosyal güvenliğin bir Ponzi düzeneği olarak nitelendirilmesinin neden kavramsal olarak yanlış olduğunu tartıştım. Ayrıca, Philadelphia Bildirgesi (1944) ve İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi (1948) gibi uluslararası bildirgelerde tanımlı hak olduğunu vurguladım. Dahası, bu hakkın Birleşmiş Milletler Genel Kurulunda 1966’da kabul edilen ve 1976’da yürürlüğe giren Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi’nin 9. maddesiyle açıkça hüküm altına alındığını belirttim.^[1] Ardından, Bismarck ve Beveridge tipi sosyal güvenlik yapılarını tanımlayıp, Türkiye’nin II. Dünya Savaşı sonrası kurumsallaşmaya başlayan ve Bismarck tipi kurgulanmış sosyal güvenlik yapılarının —SSK (1945/1964), Emekli Sandığı (1949) ve Bağ-Kur (1971)— doğuşunu özetledim.^[2]

Diziye kaldığım yerden devam edeceğim. Ama önce, Türkiye Cumhuriyeti Anayasalarında sosyal güvenlik ile ilgili maddelere bakacağım. Sonra, ilk yazıdaki bazı yanlışları düzelteceğim. Daha sonra, 1994 öncesinde sosyal güvenlik tarihini gözden geçirip, bazı yanlış bilinenleri düzeltmeye çalışacağım. 1994 ve sonrası dönem, bir sonraki yazımın konusu olacak.

Türkiye Cumhuriyeti anayasalarında sosyal güvenlik

Sosyal güvenlik, yalnızca yukarıdaki uluslararası bildirgeler ve sözleşmede değil, anayasamızda da haktır ve bu hakkın gereklerini yerine getirmek devletimizin ödevlerindendir. 1961 öncesinde değildir ama 1961 ile 1982 arası yürürlükte kalmış 1961 anayasasında ve 1982’den günümüze dek yürürlükte olan 1982 anayasasında şunlar yazar:

1961 Türkiye Cumhuriyeti Anayasası:

MADDE 48 — Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Bu hakkı sağlamak için sosyal sigortalar ve sosyal yardım teşkilâtı kurmak ve kurdurmak Devletin ödevlerindendir.

MADDE 53 — Devlet, bu Bölümde belirtilen iktisadî ve sosyal amaçlara ulaşma ödevlerini, ancak iktisadî gelişme (altını ben çizdim) ile malî kaynaklarının yeterliği ölçüsünde yerine getirir.

1982 Türkiye Cumhuriyeti Anayasası:

MADDE 60 — Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar.

MADDE 65 — Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, ekonomik istikrarın korunmasını gözeterek (altını ben çizdim), mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir.

Daha sonra, 3 Ekim 2001’de, Türkiye Büyük Millet Meclisinde yapılan anayasa değişikliği oylamasına katılan 494 Milletvekilinin 476’sının evet oylarıyla kabul edilen 4079 sayılı Kanun ile 1982 Anayasası’nın birçok maddesiyle birlikte 65. Maddesi aşağıdaki gibi değiştirilmiştir.^[3]

MADDE 65 — (Değişik madde: 03/10/2001 – 4709 S.K./22. madde) Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek (altını ben çizdim) mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir.

Yukarıdaki maddelerden görünen şudur: 1982 Anayasası’nın 3 Ekim 2001 tarihli, 4079 sayılı Kanun ile değiştirilmiş hali sosyal güvenlik konusunda hem 1961 Anayasası’ndan hem de 1982 Anayasası’nın ilk halinden daha esnektir. 2001’de yapılan bu anayasa değişikliğine ilişkin şimdilik şunu belirtmekle yetineyim: Günümüzde herhangi bir Türkiye Cumhuriyeti Hükümetinin sosyal güvenlik harcamaları, gözettiği önceliklere bağlıdır. Bir başka deyişle, keyfidir.

İlk yazının bazı yanlışları

İlk yanlış:

“23 Ekim 1969 tarihli ve 1186 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu’nun bazı maddelerinin değiştirilmesi ve bu kanuna bazı maddelerin eklenmesine dair Kanun ile kadınlara 50 ve erkeklere 55 yaşını doldurmamış olsalar da, 25 yıl sigortalı olmaları durumunda emekli olma hakkı verildi. Daha sonra yapılmış bir başka değişiklikle kadınlarda sigortalı olma süresi 20 yıla indirildi ve böylelikle kadınlara 38-40, erkeklere 43-45 gibi çok erken yaşlarda emekliliğin önü açıldı.”

Oysa 1186 sayılı Kanun, önü her sigortalıya değil, yalnızca SSK kapsamındaki ücretli çalışanlara açmıştı. Emekli Sandığı ve Bağ-Kur kapsamında olanlara ön daha sonra, 20 Şubat 1992 tarihli ve 3774 sayılı Kanun ile açıldı. Dahası, 3774 sayılı Kanun, 1 Ocak 1990’dan itibaren SSK’ya katılanlar için yaş şartını geri getirerek bu katılımcıların önünü kapatan 24 Aralık 1985 tarihli ve 3246 sayılı Kanun’u geçersiz kıldı. Özetle, “kadınlara 38-40, erkeklere 43-45 gibi çok erken yaşlarda emekliliğin” önünü açan kanun 23 Ekim 1969 tarihli ve 1186 sayılı Kanun değil, 20 Şubat 1992 tarihli ve 3774 sayılı Kanun’dur.

İkinci yanlış:

“Alper’in de (2022) belirttiği gibi, işçilerle ilgili sosyal sigorta mevzuatı bir ‘yap-boz-yap’ tahtası olduğundan” … “kadınlarda sigortalı olma süresini 20 yıla indiren değişikliğin hangisi olduğunu belirlemek mümkün değildir.”

Bulmak mümkünmüş. Değişiklik, 11 Mayıs 1976 tarih, 1992 sayılı Kanun ile yapılmış.

Üçüncü yanlış:

“2008’de SGK çatısı altında toplanan Türkiye sosyal güvenlik üçüzlerinden Bağ-Kur kuruluşundan 2008’e 38 yıl, Emekli Sandığı 1980’lerin sonundan 2008’e yaklaşık 20 yıl ve SSK 1992’den 2008’e 17 yıl hep açık verdiler ve açıkları Hazine tarafından kapatıldı (Tezel 2016).”

SSK’nın 1992’den 2008’e 17 yıl hep açık verdiği doğrudur. Devlet Planlama Teşkilatının “Sosyal Güvenlik ve Sağlık Hizmetlerinin Rasyonalizasyonu” başlıklı VI. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Kurulu raporundan (DPT, 1991) anladığım kadarıyla Emekli Sandığı da 1985 yılında açık vermeye başlamış. Dolayısıyla, Emekli Sandığının 1980’lerin sonundan 2008’e yaklaşık 20 yıl hep açık verdiği de yanlış değil.

Yanlış olan, Bağ-Kur’un 1971’de kuruluşundan 2008’e 38 yıl hep açık verdiği. DPT (1991) ve Sofracı (2005) gibi kaynaklar, Bağ-Kur’un da 1980’lerin sonundan itibaren açık vermeye başladığına işaret ediyorlar. Bu kaynaklardan ikincisine göre Bağ-Kur ilk açığını 1989’da vermeye başlamış görünmekle birlikte, kaynaklar arasında tutarsızlık olduğundan, Bağ-Kur açık vermeye şu yıl başladı demekten kaçınıyorum.

Ancak, bütün bu yanlışlara rağmen, ilk yazıdaki şu cümlem doğrudur:

“Ne Bağ-Kur ne Emekli Sandığı ne de SSK açık vermeye başladıktan SGK çatısı altında toplandıkları 2008’e dek çöktü, kurucuları Türkiye Cumhuriyeti Devleti de kaçmadı.”

Türkiye’de sosyal güvenliğin 1994 öncesine ilişkin yanlış bilinenlere dair

Bu bölümde amacım, 1945’te kurumsallaşmaya başlayan Türkiye sosyal güvenlik sistemi hakkında yaygın bazı yanlışları tartışmaya açmak olacak. Çünkü sanki her nesil kendi emekliliği için prim ödüyor; toplanılan parayla primleri ödeyenler adına yatırımlar yapan fonlar var ve bu fonlar yatırım yönetiyormuş gibi düşünülüyor. 1945 öncesi bir yana, 1945’ten bu yana Türkiye’de olan bu değildi. 1945 sonrası, Türkiye sosyal güvenlik kurumlarının erken evrelerinde, gelirleri giderlerinden büyük olduğundan biriken fazla para, prim ödeyenler adına yatırımlara dönüştürülmüyor, kalkınmacı devlet anlayışı çerçevesinde kamu yatırımlarını desteklemek amacıyla kullanılıyordu (ayrıntılar için, bkz. DPT, 1991; Akyüz, 2011). Bir yandan kapsam genişlerken diğer yandan nüfus yaşlandıkça, 1970’lerden itibaren, fazla azaldı^[4]; 1980’lerin sonu/1990’ların başında ise fazla tümüyle ortadan kalkınca açığı devlet kapatır oldu.

Dizinin ilk yazısında da belirttiğim gibi, sosyal güvenlik üçüzleri SSK, Emekli Sandığı ve Bağ-Kur Bismarck tipi, prim esaslı kurumlar olarak doğdular. Ancak bu üçlü içinde yalnızca SSK, kısa vadeli yardımlarda dağıtım (pay-as-you-go), uzun vadeli yardımlarda ise kapitalizasyon (aktüeryal ilkelere dayalı fon biriktirme) yöntemlerine dayanan karma bir yapı olarak tasarlanmıştı. 1978 yılına dek aktüeryal ilkelere göre biriktirilmiş karşılıkların varlığı sayesinde açıklarını kendi bünyesinde karşılayabilen bir fon olarak faaliyet gösteren SSK (DPT, 1991), 1978’den itibaren bu karşılıkların erimesiyle birlikte giderek tümüyle dağıtım temelli bir yapıya dönüştü ve 1992’de açık vermeye başladı; bu açıklar da Hazine tarafından kapatılır hâle geldi.

Şunu da belirtmeliyim ki yukarıda sözü geçen karma yapı, SSK’nın öncülü İşçi Sigortaları Kurumunun yalnızca adını değil yapısını da değiştiren 17 Temmuz 1964 tarih, 506 sayılı Kanun ile ortaya çıktı. Ancak, 506 sayılı Kanun İşçi Sigortaları Kurumunu kuran 9 Temmuz 1945 tarih, 4972 sayılı Kanun’daki “gerektiğinde genel bütçe desteği” hükmünü (Madde 19/f) değiştirmedi. 1992’den itibaren Hazine’nin SSK açığını kapatmasının yasal zemini bu hükümdür.

Emekli Sandığı Maliye Bakanlığına bağlı bir sosyal güvenlik kurumu olarak 1950’de kuruluncaya dek devlet memurlarının sosyal güvenlikleri bütçe sistemiyle yürütülmekteyken, Emekli Sandığıyla birlikte kâr amaçlı kaynak birikimi sağlayacak prim esasına geçilmiş; ancak Sandık hiçbir zaman aktüeryal ilkelere dayalı fon biriktiren bir kurum olmamıştır (DPT, 1991). 1950-1965 yılları arasında gelirleri giderlerini aştığından yatırımlar yapan Sandık, 1965 sonrasında kaynak biriktiremez hâle gelmiş; 8 Temmuz 1971 tarihli 1425 sayılı Kanun’un Geçici 14. Maddesi uyarınca mali özerkliği olmayan bir “bütçe idaresi” haline dönüşmüş ve 2008’de SGK çatısı altına girene dek de öyle kalmıştır.

Adı geçen kanunun Geçici 14. Maddesi şöyledir:

Geçici Madde 14 — Bu kanun hükümlerinin uygulanmasından dolayı Sandığın her türlü kanunî gelirleri ile kanunî giderleri ve harcamaları arasında ortaya çıkacak gelir fazlası Genel Bütçeye gelir kaydolunur.

Sandığın nakit durumu gerekli ödemeleri ve harcamaları karşılayamadığı takdirde, Sandığın talebi üzerine, Maliye Bakanlığı Bütçesinin sosyal transferler bölümüne bu husus için konulacak ödenekten Sandığa tediyede bulunulur.

Özetlemek gerekirse, Emekli Sandığı 1965 sonrasında, 1971’e dek fiilen, 1971’den sonra ise kanunen bir “bütçe idaresi” olarak varlığını sürdürmüş; kapsamındaki katılımcılarının gelecekteki ödemeleri için yatırım yapan bir fon ise hiçbir zaman olmamıştır.

1971’de Çalışma Bakanlığına bağlı bir sosyal güvenlik kurumu olarak kurulan Bağ-Kur da, İşçi Sigortaları Kurumu ve Emekli Sandığı gibi kâr amaçlı kaynak birikimi sağlayacak prim esasına dayalı bir kurum olarak kurulmuş; yine bu iki kurum gibi aktüeryal ilkelere dayalı fon biriktiren bir kurum olarak kurgulanmamıştı. Emekli Sandığından farklı olarak devlet garantisinde (başka deyişle, devletin nihai sorumluluğunda) bir kurum olmayan Bağ-Kur’un kuruluş kanununda yer alan “gerektiğinde genel bütçe desteği” hükmü (Madde 15/f), İşçi Sigortaları Kurumunda da olduğu gibi, kurumun kendi kendine yeterli olamayabileceğinin daha baştan kabulünü göstermektedir.

Yukarıda anlattıklarım, SSK, Emekli Sandığı ve Bağ-Kur’un, kapsamlarındaki katılımcıların primlerini katılımcıları adına birtakım yatırımlarda değerlendiren fonlar değil, devletin sosyal sorumluluk ağının parçaları olarak tasarlandığının açık kanıtıdır. Üstelik bu kurumların ne gibi finansal ve reel araçlara (hatta hangi oranlarda) yatırım yapabilecekleri, kurucu kanunlarında ve bu kanunlara yapılan değişikliklerde yazılıydı. Her istedikleri menkul ya da gayrimenkul kıymeti almaları söz konusu değildi. Fazla verdiklerinde, eğer fazlayı Genel Bütçeye gelir aktarmadılarsa, fazlanın büyük kısmını kamu bankalarında mevduat olarak tuttular, alabilecekleri menkul kıymetlerin başında da Hazine tahvilleri vardı. Yani, gerçeküstü getiriler vaat eden Ponzi düzenekleri olmaları mümkün değildi.

Bir sonraki yazımda, kaldığım yerden devam edeceğim.

Kaynakça

Akyüz, F. (2011). Türkiye’de Kapitalizmin ve Sosyal Güvencesizliğin İnşası. Sosyal Araştırmalar Vakfı, İstanbul.

Alper, Y. (2022). İşçilerle İlgili Sosyal Sigorta Mevzuatının Gelişimi: “Yap-Boz-Yap” Döngüsünden Çıkılabilir mi? Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi.

https://dergipark.org.tr/en/pub/iusskd

DPT (1991). “Sosyal Güvenlik ve Sağlık Hizmetlerinin Rasyonalizasyonu Özel İhtisas Komisyon Raporu,” T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, 2274-ÖİK:391

Sofracı, İ. E. (2005). Türkiye’de Sosyal Güvenlik Harcamalarının Analizi. Sosyal Bilimler Dergisi. 2(2).

Tezel, A. (2016). SGK 1992’den sonra ilk kez bu yıl kâra geçecek. https://www.alitezel.com.tr/sgk-1992%C2%92den-sonra-ilk-kez-bu-yil-kara-gececek-4215/

Notlar

1. Türkiye’nin 2000 yılında imzaladığı ve 2003’te yürürlüğe soktuğu bu sözleşme uyarınca, Türkiye Cumhuriyeti Devleti vatandaşlarına tanımak zorunda olduğu bu hakkın gereklerini yerine getirmekle yükümlüdür. ↑

2. 1983 yılında, tarım işlerinde ücretli çalışanlar ile kendi adına ve hesabına çalışanlar 17 Ekim 1983 tarihli ve sırasıyla 2925 sayılı ve 2926 sayılı Kanunlarla SSK ve Bağ-Kur kapsamına alınarak SSK ve Bağ-Kur’un kapsamları genişletilmiştir. ↑

3. https://bigpara.hurriyet.com.tr/haberler/politika-haberleri/anayasa-daha-da-sivillesti_ID381360/ ↑

4. Bunda kayıt dışı istihdamın rolü de göz ardı edilemez. ↑