1923 sonrasında Türkiye, İtalyan faşizminin korporatif araçlarını uyarlayarak paternalizm, solidarizm ve korporatizmi harmanlayan, işçi sınıfını baskılayan vesayetçi bir melez düzen kurdu. Bu makalede, bu melez düzenin 1969’a dek evrimini inceliyorum. 1961 Anayasası grev hakkı tanısa da vesayet sürdü, 1963, 1964 ve 1969 düzenlemeleri sistemi esnetti ise de dönüştürmedi.
Giriş
Dizinin dördüncü yazısında, sosyal güvenlik üçüzlerinden ikisine, Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK) ile Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu’na (Bağ-Kur) odaklanmıştım. Emekli Sandığı’nı dördüncü yazının dışında tutma nedenim ise onun, 1949 tarihli ve 5434 sayılı kurucu kanununda bile aktüeryal ilkeler bulunmadığından, kuruluşundan itibaren aktüeryal ilkelere göre fon biriktirmeyen, dağıtım esaslı bir kurum olduğunu önceki yazılarımda göstermiş olmamdı.
Ayrıca, Emekli Sandığı’nın 1971 tarihli ve 1425 sayılı Kanun ile gelir fazlası merkezi hükümet genel bütçesine gelir kaydedilen ve açıkları Maliye Bakanlığı bütçesinin sosyal transferler bölümüne konulan ödenekten kapatılan bir bütçe idaresine dönüştürüldüğünü de belirtmiştim ― ki bu haliyle bir Ponzi olması mümkün değildi.
Dördüncü yazıda ise, kurucu kanunlarında birtakım aktüeryal ilkelerden söz edilmiş olsa da, SSK ve Bağ-Kur’un da aslında aktüeryal ilkelere dayalı fon biriktirmediğini, dağıtım esaslı kurumlar olduğunu gösterdim. Böylece, tıpkı Emekli Sandığı gibi, onların da Ponzi olmalarının mümkün olmadığı sonucuna vardım. Özetle, Türkiye sosyal güvenlik sisteminin üçüzlerinin Ponzi olmadıklarını ortaya koydum.
Bu tespitlerin ışığında, dizinin gerisinde, bir önceki yazımda söz verdiğim gibi, Türkiye sosyal güvenlik sisteminin 1980 sonrası evrimini ele alacağım. Ama önce, bu yazıda, dizinin daha önceki yazılarında bazılarına kısmen değindiğim 1980 öncesindeki önemli gördüğüm gelişmeleri kısaca özetleyeceğim. 1980 sonrası ise bir sonraki yazının konusu olacak. Bu özeti sunmaktaki amacım yalnızca okuyucuya kolaylık sağlamak değil, aynı zamanda 1980 sonrası tartışılırken bu tarihsel birikimin de hesaba katılması gerektiğidir.
Cumhuriyet dönemi Türkiye’sinde devlet-toplum ilişkilerinin tarihsel sürekliliği yalnızca ideolojik değil, kurumsal patika bağımlılığı içinde şekillendi. Osmanlı’dan devralınan güçlü idare ve baskı düzeni, tek parti döneminin devletçiliğinden çok partili popülizme, 1961 Anayasası’nın açtığı kurumsal çerçeveden 12 Mart 1971 ve 12 Eylül 1980 darbelerine uzanan farklı siyasal projeler altında yeniden üretildi. Bu süreklilik, işçi sınıfının ve daha geniş toplumsal kesimlerin örgütlenme maliyetlerini artırarak sınıf temelli ortak mücadele olanaklarını yapısal olarak sınırladı. Bu yüzden toplumsal muhalefet çoğu zaman kalıcı örgütlenmeler yerine yerel, dönemsel ve parçalı biçimler aldı; almaya da devam ediyor. Bu yazıda bu gözlemleri tartışıyorum.
1923-1960 Dönemi
1923-1945 Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) tek parti döneminde Türkiye Cumhuriyeti, başta Lozan Antlaşması’nın gümrük tarifelerine ilişkin hükümleri nedeniyle 1929’a kadar görece liberal bir iktisadi çerçeve içinde kalmış; 1929’da başlayan Büyük Bunalım sonrasında 1930’larda devletçi, II. Dünya Savaşı yıllarında ise sert bir devlet denetimli çerçeve uygulamıştır. Grev ve lokavtı yasaklayan 1936 tarihli 3008 sayılı İş Kanunu ve 1938 tarihli 3512 sayılı Cemiyetler Kanunu işçi sınıfını siyasetten dışlar ve sınıf temelli örgütlenmesini yasaklarken;[1] sermaye, 1925 (655 sayılı) ve 1943 (4355 sayılı) tarihli odalar kanunlarıyla devlet vesayetine alınmıştır. II. Dünya Savaşı enflasyonist ortamında Millî Korunma Kanunu (fiyat kontrollerini de kapsayan) olağanüstü idari müdahale yetkileri sağlarken, Varlık Vergisi ve Toprak Mahsulleri Vergisi ise piyasadaki ticari-tarımsal likiditeyi çekmeyi ve gayrimüslim burjuvaziyi cebren mülksüzleştirerek sermayeyi Türkleştirmeyi hedefleyen sert mali araçlardır. Bu müdahaleler devlet-burjuvazi ittifakını zedeleyerek çok partili döneme geçişin zeminini hazırlamıştır.
1945-1960 döneminde Türkiye, tek parti rejiminden çok partili rejime geçişte, popülist nitelikler taşıyan bir ekonomik liberalleşme süreci yaşamıştır. Savaşın yarattığı koşullarda güçlenen burjuvazi, asker-sivil bürokrasinin egemen konumunu sorgulamaya başlamış ve 1950 seçimlerinde Demokrat Parti’nin (DP) iktidara gelmesiyle siyasi iktidarı ele geçirmiştir. Bu siyasal dönüşüm süreci, işçi sınıfına tanınan örgütlenme olanaklarını genişletirken, bu örgütlenmeyi devlet denetimi altında tutan yeni bir kurumsal çerçeveyi de beraberinde getirmiştir. 1946’da Cemiyetler Kanunu’ndaki “sınıf temelli örgüt yasağı” kaldırılmış, 1947 Sendikalar Kanunu ile sendikalara yasal zemin tanınmış; ancak 1936’dan beri yürürlükte olan grev yasağı korunmuş ve sendikaların siyasetle uğraşması yasaklanarak sıkı bir devlet denetimi getirilmiştir.
1945 sonrasında kurulan sosyal güvenlik rejimi, devletin toplumsal kesimler arasında ürettiği ayrışmayı açık biçimde yansıtmaktadır. 1945’te Çalışma Bakanlığı’nın kurulmasından birkaç ay sonra bu bakanlığa bağlı olarak kurulan İşçi Sigortaları Kurumu (4792 sayılı Kanun), işçilere ilk etapta yalnızca kısa vadeli sigorta kollarını (iş kazası, meslek hastalığı ve analık) sağlamış; emekliliği kapsamına almamıştır. İşçilere emeklilik ancak 1949 tarihli 5417 sayılı İhtiyarlık Sigortası Kanunu ile tanınmıştır. Buna karşılık aynı yıl çıkarılan 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu, Emekli Sandığı’nı Maliye Bakanlığı’na bağlayarak kamu görevlilerinin mevcut emeklilik rejimini tek bir çatı altında yeniden düzenlemiş ve kurumsal güvenceyi daha da güçlendirmiştir. Bu kurumsal ayrışma, devletin işçi sınıfına yönelik paternalist yaklaşımının sınıfsal niteliğini açık biçimde ortaya koyar: işçi sınıfını vesayet altında sınırlı güvencelerle kapsayan devlet, kendi bürokratik organizmasını oluşturan memur kesimine daha güçlü kurumsal güvenceler sunmuştur.
Bu iki kurumun kurulması, devlet için önemli bir kamu finansmanı kapısı olmuştur. Hem İSK bünyesinde toplanan işçi primleri hem de Emekli Sandığı’na yapılan memur kesintileri, öncelikle hak kazanmış katılımcılara yapılacak ödemelerde kullanılmış; giderleri karşıladıktan sonra kalan fazlalar ise devlet tahvillerine, kamu bankalarındaki mevduatlara ve diğer kamu harcamalarına yönlendirilmiştir. Böylece sosyal güvenlik sistemi, mikro düzeyde sınıfsal hiyerarşiyi tahkim ederken, makro düzeyde çalışanların primleriyle devlet bütçesini ve kamu yatırımlarını destekleyen bir araca dönüşmüştür. Sosyal güvenlik fazlalarının devlet tahvilleri ve bankalar aracılığıyla kamu yatırımlarına yönlendirilmesi, 1950’lerin ikinci yarısında belirginleşen ithal ikameci yönelimlerle eklemlenerek, 1960 sonrasında Devlet Planlama Teşkilatı’nın koordinasyonunda kurumsal bir kalkınma stratejisine dönüşmüştür.
İSK üzerinden yürüyen kurumsal vesayetin sendikal ayağı, 1952’de hükümet teşvikiyle kurulan ve sendikal hareketin parçalı yapısını devletle uyumlu bir çerçevede merkezileştiren Türk-İş olurken; sermaye tarafı, kanunu 1950’de çıkarılan ve 1952’de faaliyete geçen Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB) ile merkezi bir çatıya kavuşturulmuştur. TOBB üzerinden devletin idari ve mali mekanizmasıyla bütünleştirilen sermaye, iktisadi kararlarda kurumsal ortak konumuna yükselmiştir. Sermayeyi tek çatı altında toplama girişiminin CHP iktidarının son döneminde başlaması ve DP döneminde hayata geçmesi, devlet-sermaye ilişkilerindeki kurumsal sürekliliği göstermektedir.
Türkiye, 1923’ten 1960’a uzanan süreçte, İtalyan faşizminin korporatif kurumsal araçlarından da esinlenen düzenlemeleri kendi toplumsal ve siyasal yapısına uyarlayarak, paternalizm, solidarizm ve korporatizmin harmanlandığı, işçi sınıfını baskılayan melez bir vesayetçi düzen oluşturmuştur.[2] Bu melez düzen, 1920’lerin yapısal kısıtları altında geçen geçiş döneminin ardından 1930’larda devletçilik ekseninde kurumsallaşmıştır. 1945-1950 arasında çok partili hayata geçişle dönüşerek varlığını sürdürmüş; 1950-1960 Demokrat Parti döneminde ise bürokrasinin göreli ağırlığının azaldığı ve sermaye lehine değişen bir güç dengesi içinde yeniden şekillenmiştir. Bu çerçevede 27 Mayıs 1960 darbesi, melez düzeni tasfiye eden değil, Demokrat Parti döneminde bozulan bürokrasi-sermaye dengesini yeniden kurmaya ve vesayetçi melez yapının kurumsal dengesini yeniden biçimlendirmeye çalışan bir girişim olarak okunabilir.
Bu bölümü, bugün Sosyal Güvenlik Kurumu’nun (SGK) “sigorta” adıyla sunduğu ancak sigorta niteliği tartışmalı olan sağlık sigortasıyla bitirmek istiyorum. Ülkede çalışanlara yönelik sağlık ve tedavi güvencelerine ilişkin kurumsal uygulamalar Osmanlı dönemi memur sandıklarına ve erken Cumhuriyet’in fabrika sandıklarına kadar uzanmakla birlikte, dizinin bir önceki yazısında sözünü ettiğim 1950 tarihli ve 5502 sayılı Hastalık ve Analık Sigortası Kanunu’nun Cumhuriyet’in ilk gerçek sağlık sigortası mevzuatı olduğunu söylemek mümkündür. Dizinin bir önceki yazısında, bu kanun sonrasında İşçi Sigortaları Kurumu’nun nasıl ülkenin Sağlık Bakanlığı’ndan sonraki ikinci büyük sağlık hizmeti sunucusuna dönüştüğünü anlattığımdan, burada ayrıntılara girmiyorum. Sağlık sigortası konusuna bir sonraki alt bölümde döneceğim.
1960-1969 Dönemi
27 Mayıs 1960 darbesinin ardından hazırlanan ve 9 Temmuz 1961’de kabul edilen 1961 Anayasası, bir yandan dünyada yaygınlaşan sosyal devlet ilkesini anayasal düzeyde tanımlarken, diğer yandan önceki dönemin kurumsal çerçevesini bütünüyle tasfiye etmeksizin, toplumsal kesimlere tanıdığı yeni haklarla vesayetçi melez düzeni yeniden dengeleyen ilkesel bir çerçeve oluşturdu. Anayasa, işçilere grev ve toplu sözleşme hakkı tanırken sendikal örgütlenmeyi anayasal güvence altına aldı; ancak bu hakları devletin belirlediği hukuki ve idari sınırlar içinde tanımlayarak mevcut kurumsal yapının sınırlarını korudu. Bu yönüyle, Demokrat Parti döneminde sermaye lehine bozulan güç dengesini yeniden bürokrasi lehine kurma yönelimini de içinde taşıyordu.
Sosyal devlet ilkesinin kurumsal karşılığı ise Anayasa’dan önce yürürlüğe giren 5 Ocak 1961 tarihli ve 224 sayılı Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Kanunu ile sağlık alanında somutlaştı; böylece sosyal devlet inşası, yalnızca anayasal bir beyan olmaktan çıkıp, eşzamanlı ve yer yer öncül idari-teknokratik müdahalelerle şekillenen bir kurumsal dönüşüm sürecine dönüştü. Aynı çerçevede, 1952’de hükümet teşvikiyle kurulan Türk-İş, işçi sınıfı örgütlenmesini devletle uyumlu bir kurumsal merkez etrafında yapılandıran ana yapı olarak, işçi hareketi üzerindeki vesayet mekanizmalarının önemli bir unsuru olmayı sürdürdü.
Sağlık Bakanlığı Müsteşarı Nusret Fişek’in yön verdiği 224 sayılı Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Kanunu, koruyucu ve tedavi edici hizmetleri bütünleşik bir yapı içinde ele alarak sağlık ocakları, sağlık evleri, sağlık merkezleri ve hastaneler aracılığıyla ülke ölçeğinde yaygın bir hizmet ağı kurmayı hedeflemiş; finansmanı ise genel bütçe ve vergi gelirlerine dayandırmıştır. İlçe ve köylere kadar uzanan bu yapı, koruyucu hekimliği öne çıkararak sağlık hizmetini hastane merkezli ve parçalı sigorta uygulamalarının dışında, basamaklı ve süreklilik taşıyan bir kamusal sağlık ilişkisi olarak yeniden tanımlamıştır. Aynı kanun sağlık altyapısının mülkiyet ve idari kontrolünü de merkezileştirmiş; kamuya ait tesisler ile İşçi Sigortaları Kurumu’na ait sağlık birimlerinin Sağlık Bakanlığı’na devrini öngörmüş, özel hekimlikte kullanılan araç ve gereçlerin ise gerektiğinde devlet tarafından satın alınabilmesini mümkün kılmıştır. Bu çerçevede sağlık hizmetlerinin çekirdek organizasyonu merkezi idare etrafında toplanırken, ücretlendirme ve çevre sağlığı hizmetleri merkezi yönetim ile yerel idareler arasında yeniden paylaştırılmıştır.
Bu yeniden yapılanma, serbest hekimliği savunan çevreler tarafından mesleki özerklik ve gelir yapısına müdahale olarak değerlendirildi. Sağlık alanındaki özel kâr imkânlarını sınırlayan bu kamusal tasarım, sağlığı bir kâr alanı olarak gören çevrelerin de muhalefetiyle karşılaştı. 1965’te iktidara gelen Adalet Partisi (AP), Demokrat Parti’den devraldığı sermaye yanlısı ekonomi politikaları doğrultusunda 224 sayılı Kanun’a mesafeli yaklaştı; 1966’da Nusret Fişek’in müsteşarlıktan ayrılması da bu siyasal yönelimin önemli göstergelerinden biri oldu.[3] Adalet Partisi iktidarıyla birlikte, bütünleşik kamusal sağlık tasarımının devlet politikası olma niteliği giderek aşınmaya başladı.
1960’ların başında işçi hareketi, 1950’lerin sonlarında biriken ücret baskısı, uzun çalışma saatleri, iş güvenliği eksiklikleri ve kötüleşen ekonomik koşulların yarattığı toplumsal gerilimler üzerine yükseldi. 1950’lerin sonlarında, liman, çimento, dokuma, inşaat ve ulaşım gibi sektörlerde iş durdurma eylemleri ve grev benzeri protestolar, emek süreçlerinin giderek daha çatışmalı bir nitelik kazandığını gösteriyordu. 1961 Anayasası’nın grev ve toplu sözleşme hakkını tanıması bu hareketliliğe yeni bir hukuki çerçeve sağlarken, uygulama yasalarının gecikmesi fiili mücadele biçimlerini öne çıkardı ve 1963 başında Kavel Kablo Fabrikası’nda başlayan “Kavel Direnişi” bu hukuki boşluğu görünür yaptı.
Kavel Direnişi, Maden-İş Sendikası üyelerinin öncülüğünde, yalnızca ücret ve çalışma koşullarına karşı bir tepki değil, aynı zamanda anayasal hakların hayata geçirilmesi talebiyle sendikal hareketin sınırlarını zorlayan bir mücadeleydi. Maden-İş, 1963 itibarıyla Türk-İş’e bağlıydı. Ancak bu direniş, Türk-İş’in sarı sendika çizgisine karşı, işçilerin kendi haklarını savunmak için örgütlü mücadele yürüttüğü ilk önemli kırılma noktalarından biridir. Çünkü Maden-İş, Türk-İş’in uzlaşmacı ve hükümet yanlısı tutumuna rağmen, işçilerin fiili eylemine öncülük etti. Bu süreç, 1967’de DİSK’in kurulmasına giden yolda önemli bir kilometre taşıdır.
Kavel Direnişi, 1963’te çıkarılan 274 sayılı Sendikalar Kanunu ile 275 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu’nun hazırlanmasını hızlandırırken, grev hakkının tanınmasına karşılık işveren tarafın da lokavt hakkının talebiyle emek-sermaye ilişkilerinde çift yönlü bir kurumsal denge mekanizmasının ortaya çıkmasına yol açtı. Böylece grev, anayasal bir hak olarak tanımlıyken, lokavt da bu hakkı dengeleyen karşı araç olarak hukuk sistemine dâhil edildi.
Benzer bir dengeleme sosyal güvenlik alanında da görüldü: 1964 tarih ve 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu, İşçi Sigortaları Kurumu’nun kurumsal çerçevesini yeniden düzenleyerek sigorta kapsamını genişletti. Bu genişleme, sosyal koruma alanını yaygınlaştırırken aynı zamanda sistemi daha merkezî ve idari olarak daha bütünleşik bir çerçeveye taşıdı. Bu nedenle 506 sayılı Kanun, yalnızca sosyal devletin bir açılımı değil, aynı zamanda artan işçi hareketliliği karşısında sosyal güvenliği kurumsal kanallar içinde yeniden örgütleme girişimi olarak da okunabilir. 1949 tarih ve 5417 sayılı İhtiyarlık Sigortası Kanunu işçilerin emekli aylığına hak kazanabilmeleri için 60 yaşını doldurmuş ve en az 25 yıl sigortalı olmak koşulunu koyarken, 1964 tarih ve 506 sayılı Kanun’un 25 yıl sigortalılık koşulunu koruduğunu, yaş sınırını ise kadınlarda 50, erkeklerde 55’e indirdiğini hatırlatayım.
Bu bölümü kapatırken, 1961’de kurulan Türkiye İşçi Partisi’nin (TİP), 1965 seçimlerinde yüzde 3 oy oranıyla 15 milletvekili çıkararak işçi sınıfının siyasal temsilinin kurumsallaşması açısından bir dönüm noktası olduğunu belirtmeliyim. Aynı yıl, Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) genel başkanlığına seçilen Bülent Ecevit, partisini “Ortanın Solu” olarak tanımlayarak CHP’yi solda konumlandırdı. Ecevit’in bu çıkışı, hem TİP’in yükselişine bir yanıt niteliğindeydi hem de CHP’nin işçi sınıfını dikkate almaya başladığının ilanıydı. Bu siyasal rekabet ortamında, AP iktidarı da işçi sınıfına yönelik hamleler yapmak zorunda kaldı. 1969’da çıkarılan 1186 sayılı değişiklikle, kadınlarda 50 ve erkeklerde 55 yaşını doldurmamış olsalar bile 25 yıl sigortalı olan işçilere emeklilik hakkı tanınarak emeklilik koşulları daha esnek hale getirildi. Bu, AP’nin işçi sınıfına yönelik önemli hamlelerinden biriydi.
Bitirirken
Yazının girişinde, dizinin gerisinde Türkiye sosyal güvenlik sisteminin 1980 sonrası evrimini ele alamadan önce, bu yazıda, 1980 öncesindeki önemli gördüğüm gelişmeleri kısaca özetleme sözü vermiştim. Ancak, 2500 kelime sınırına takıldığımdan, 1969 sonrasına geçemedim, 1969 sonrası bir sonraki yazıya kaldı. Yazıyı kapatmadan önce, Sağlık Bakanlığı eski Müsteşarı Prof. Dr. Nusret Fişek’in 1976 tarihli “Genel Sağlık Sigortasına Niçin Hayır” başlıklı yazısından bir alıntı yapayım:[4]
Yukarıda belirtilen hususlara dayanılarak denebilir ki, memleketimizde bugünkü şartlarda sigorta kurulması gerekli değildir. Hükümet vatandaşlar arasında sağlık hizmetinden yararlanmadaki farklılığı daha da belirgin bir hale getirmemek için sağlık sigortasından imkân ölçüsünde kaçınmalı; sağlık konusuna gereken önemi vererek genel bütçeden sağlık hizmetlerine ayrılan payı en az yüzde 6’ya çıkarmayı bir prensip olarak kabul etmeli; sağlık hizmetlerini bir an önce bir elde toplamalı ve verilen ödeneklerin en verimli bir şekilde kullanılabileceği sosyalleştirilmiş sağlık hizmetlerini uygulamaya daha fazla ve disiplinli çaba harcamalıdır.
Bugün bize düşen görev, yalnızca sağlıkta sigortacılığa değil, tüm sosyal güvenlikte sigortacılığa karşı çıkmaktır.
Kaynakça
Makal, A. (2007). Ameleden işçiye: Erken Cumhuriyet Dönemi emek tarihi çalışmaları. İletişim Yayınları, İstanbul.
-
27 Temmuz 1909’da çıkarılan ve 1936’ya kadar yürürlükte kalan Tatil-i Eşgal Kanunu, kamu hizmeti sayılan işlerde işçilerin cemiyet kurmasını tamamen yasaklamış ve grev yapmayı neredeyse imkânsız hale getiren ağır uzlaştırma şartlarına bağlamıştır. Bu yasal miras nedeniyle, 1936 öncesinde de Türkiye Cumhuriyeti’nde grev fiilen neredeyse imkânsızdı. ↑
-
Ahmet Makal (2007, s. 112) tek parti dönemi için bile, bir takım korporatist unsurlar görülmüş olsa da, Türkiye’de olanı korporatizm olarak adlandırırken, adlandırmanın sınırları iyi çizilerek ve çok özenli yapılmasını salık veriyor. Nitekim ben de tek parti döneminde olanı bile korporatizm olarak değil, paternalizm, solidarizm, korporatizm ve belki de başka şeylerin harmanlandığı ve harmanlanışı sürekli değişen bir melez olarak adlandırıyorum. ↑
-
Nusret Fişek, 1965’te Adalet Partisi iktidarı tarafından müsteşarlıktan alındı; Danıştay kararıyla 1966 başında görevine iade edildi, ancak aynı yıl kendi isteğiyle ayrıldı. ↑
Yazar bu yazının hazırlanmasında yapay zeka aracı kullanmamıştır.