İstihdam tartışmaları üretim odaklı mı olmalıdır yoksa kişisel gelir, toplumsal refah ve gelir dağılımı hedefli mi olmalıdır? İstihdamı arttırmak, büyümeden çok, yoksulluk ve gelir dağılımı sorunlarının çözümü için en etkili politikadır.
İktisat literatüründe istihdamın önemi ve istihdam yaratıcı politikaların tartışılması Büyük Bunalım sonrasında Keynesyen teorinin gelişmesiyle birlikte gerçekleşmiştir. Keynes öncesi klasik iktisatçılar tam istihdamı piyasa mekanizmasının doğal sonucu olarak görmekteydiler. İşsizlik ilk kez 1911 yılında “Encyclopaedia Britannica”ya yeni bir kelime olarak eklenmiştir. 1929 yılında başlayıp yaklaşık on yıl etkisini gösteren Büyük Bunalım döneminde işsizlik birçok ülke için neredeyse en büyük toplumsal ve ekonomik sorun halini aldı. 1929’dan 1933’e kadar ABD’nin nominal GSYİH’si %29 oranında daraldı; fiyatlar %25 düştü, işsizlik %25’e ulaştı. 1930-1940 arasındaki 11 yıllık dönemde ise işsizlik ortalama %18 civarında seyretti. Ayrıca 1929 yılı Amerikan tarihinde gelir eşitsizliğinin en yüksek olduğu yıllardan biri oldu. Büyük Bunalım’da özellikle ABD’de, İngiltere’de ve diğer Avrupa ülkelerinde gözlenen uzun dönemli yüksek işsizlik ve ona eşlik eden yoksulluk, istihdamın ve istihdam yaratmanın bireysel ve toplumsal refah için ne kadar önemli olduğunun farkına varılmasını sağladı.
Keynes’in çalışmaları ve teorisi de bu ekonomik çöküşün ve özellikle işsizlik artışının nedenlerini anlamaya ve bu sorunlara çözüm bulmaya odaklanmıştır. Keynes’in toplam talebin yetersiz olmasının uzun süreli yüksek işsizlik dönemlerine yol açabileceğini savunduğu teorisi bu dönemde yaptığı çalışmalarının temelini oluşturur (Keynes, 1936).
Keynes’in analizinde tam istihdam, yalnızca üretim kapasitesinin tam kullanımı anlamına gelmez; aynı zamanda bireylerin asgari yaşam standartlarını sürdürebilmeleri için gerekli olan maddi refahın temel koşulu olarak değerlendirilir. İşsizlik, bireylerin gelirden mahrum kalmasına yol açarak yalnızca tüketim düzeyini düşürmekle kalmaz, aynı zamanda temel ihtiyaçlara erişimi de sınırlar. Wray (2009)’e göre Keynes, işsizliği kapitalizmin başlıca başarısızlıklarından biri olarak belirtmiştir; diğeri ise yüksek gelir eşitsizliğidir. Bu iki başarısızlık arasındaki bağlantı da açıktır: Kapitalist ekonomilerde yaşayan çoğu insan gelirlerinin temel kaynağı olan ücret karşılığı çalışmak zorunda olduğu için, iş bulamamak onlar için daha düşük gelir anlamına gelir. İşsizlere iş imkanı sağlanırsa, eşitsizlik ve yoksulluk azalacaktır (Wray, 2009).
Keynesyen ve Post Keynesyen bazı ekonomistler uzun zamandır işsizlik gibi süreklilik arz eden bir sorunla başa çıkmak için daha kapsamlı ve sürdürülebilir bir yaklaşım çağrısında bulunmaktadırlar. Bu görüşe göre hükümet, özel sektörde veya mevcut kamu faaliyetlerinde ihtiyaç duyulmayan işçileri işe almak için hazırda bekleyebilir. Buna iş garantisi veya son çare işveren önerisi deniyor. İş garantisi programı, hükümetin çalışmaya hazır ve istekli olan nitelikli herhangi bir bireye iş sağlama sözü verdiği bir programdır. İş garantisi, kalıcı, devlet tarafından finanse edilen ve yönetilen bir program olup, iş arayan herkese, talep üzerine, geçimini sağlayacak bir ücret ve sosyal hakları kapsayan istihdam fırsatı sunacaktır (Tcherneva, 2024).
Birçok iş garantisi destekçisi, istihdamı yalnızca ekonomik bir koşul olarak değil, aynı zamanda bir insan hakkı olarak da görmektedir. Wray ve Forstater (2004), çalışma gelirinin kaynaklara erişimde önemli bir belirleyici olması nedeniyle; çalışma hakkını, herhangi bir toplumda sosyal adalet için temel bir ön koşul olarak gerekçelendirmektedir. Harvey (1989), Burgess ve Mitchell (1998) de çalışma hakkını temel bir insan hakkı olduğu gerekçesiyle savunmaktadırlar.
Hükümetin iş yaratmakla sorumlu olması gerektiği düşüncesi ve bu bağlamda uygulanan programlar ve yasalar aslında yeni değildir. Günümüze kadar dünya genelinde birçok iş yaratma programı uygulanmıştır.
ABD’de 1933-38 yılları arasında uygulanan “New Deal” politikaları, istihdam programları ve projelerinin ilk örneklerindendir. “New Deal” istihdam programlarının 3,6 milyon kişi için iş yarattığı iddia edilmiştir. 1948 tarihli Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi, 1946 tarihli Amerika Birleşik Devletleri İstihdam Yasası ve 1978 tarihli Tam İstihdam Yasası da bu bağlamda örnek olarak sunulabilir.
Ekonomist ve sosyal reformcu William Henry Beveridge tarafından 1942 yılında hazırlanan, İngiltere’de refah devleti kavramının temellerini oluşturduğu yaygın şekilde kabul edilen meşhur rapor da aynı çerçeve de değerlendirilebilir. O dönemde kamu politikalarına ve bu bağlamda oluşturulacak yasalara yol gösterici olarak hazırlanan bu raporda, işsizliğe devletin müdahalesinin zorunlu olduğu ve devletin istihdamı arttırmak için doğrudan politika geliştirmesi gerektiği belirtilmiştir. Söz konusu raporda tam istihdam için işsizliğin %3 oranına düşürülmesi gerektiği savunulmuştur.
Günümüzde de dünyanın dört bir yanında, iş garantisi programları bağlamında değerlendirilebilecek birçok büyük ve küçük boyutlu program bulunmaktadır. İsveç’te hükümet 1970’ler ve 1980’lerde işe erişimi neredeyse garanti eden ve işsizliği %2’ye kadar düşürmeyi hedefleyen geniş tabanlı istihdam programları geliştirmiştir. Arjantin 2002-2004 yılları arasında, para kurulu sisteminin çöküşüyle gelen ekonomik krizin ardından, yoksul hane reislerine iş garantisi sağlayan “Plan Jefes y Jefas”ı (Şefler ve Şefler Planı) oluşturmuştur. Program, yoksul ailelere istihdam ve gelir sağlamanın yanı sıra, yoksul mahallelere ihtiyaç duyulan hizmetleri ve ücretsiz malları da sağlayan iki milyon yeni iş yaratmayı başarmıştır. Daha güncel bir örnek vermek gerekirse Hindistan’da, 2005 yılında kabul edilen “Ulusal Kırsal İstihdam Garantisi Yasası” ile hükümet kırsal kesimdeki yetişkinlere kamu işleri projesinde istihdam sağlamayı taahhüt etmiştir. Yasaya göre hükümet, başvuru tarihinden itibaren 15 gün içinde ve yılda en az 100 gün istihdam sağlamalıdır. Benzer bir yaklaşımla Etiyopya hükümeti, 2004 yılında yürürlüğe koyduğu “Üretken Güvenlik Ağı Programı” ile 7 milyon kişiye istidam sağlamıştır. Fransa ise Haziran 2017’de, “Uzun Süreli İşsizliğin Sıfır Olduğu Bölgeler” programı kapsamında yerel düzeyde kamu istihdam projelerini hayata geçirmiştir. Benzer şekilde, Avrupa Birliği’nde 2014 yılından beri uygulanan ve 25 yaş altı gençlere iş, staj veya eğitim garantisi sunan program da bu tür uygulamaların bir diğer örneğidir.
İstihdam, birçok gelişmekte olan ekonomide olduğu gibi, Türkiye’de de uzun yıllardır ekonominin başat sorunlarından biri olmuştur. Türkiye’de işsizlik oranı özellikle 2001 krizi sonrasında birçok ülke grubuna göre oldukça yüksek düzeylerde seyretmektedir (Bkz. Şekil 1). 2001 yılından beri işsizlik oranının %10’un altına nadiren düştüğü görülmektedir. Dünya genelinde işsizlik ortalamasının uzun yıllardır %6 düzeyini aşmadığı dikkate alındığında; Türkiye’de işsizliğin, öncelikli olarak çözülmesi gereken bir sorun olduğu açıktır.
Şekil 1: Dünya’da ve Türkiye’de İşsizlik Oranları, 1991-2025
Kaynak: World Bank open data, https://data.worldbank.org/indicator/SL.UEM.TOTL.ZS
Türkiye’de yoksulluk ve eşitsiz gelir dağılımı sorunları, yukarıda sözünü ettiğimiz teorik açıklamalarda açıkça ortaya koyulduğu gibi, uzun yıllardır süregelen yüksek işsizlik oranlarının doğal ve beklenen bir sonucudur.
Tablo 1: Türkiye’de İşsizlik ve Gelir Dağılımı, 2002-2023
| Yıl | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| İlk %20 | 47,7 | 48,4 | 47 | 48,3 | 45,6 | 44,7 | 45,1 | 45,4 | 45,2 | 46,5 | 46,6 | 46,6 | 47,7 | 49,2 | 48,3 | 49,4 | 48,3 | 49,6 | 48,8 | 50,1 | 50,5 | 49,7 |
| Son %20 | 5,8 | 5,5 | 5,4 | 5,2 | 5,6 | 5,8 | 5,7 | 5,9 | 5,9 | 5,8 | 5,8 | 5,8 | 5,8 | 5,6 | 5,7 | 5,4 | 5,4 | 5,2 | 5,3 | 5,2 | 5,4 | 5,5 |
| İşsizlik | 10,4 | 10,5 | 10,8 | 10,6 | 10,23 | 10,3 | 10,9 | 14,03 | 11,8 | 9,78 | 9,21 | 9,71 | 9,9 | 10,3 | 10,9 | 10,9 | 10,9 | 13,7 | 13,1 | 11,9 | 10,5 | 9,38 |
Kaynak: World Bank Open Data, https://data.worldbank.org/indicator/SI.DST.FRST.20
Tablo 1’deki 2002–2023 dönemi verilerini incelediğimizde, Türkiye’de işsizlik oranı artışıyla birlikte gelir dağılımında eşitsizliğin arttığı gözlenmektedir. Örneğin, işsizliğin arttığı 2019–2021 döneminde, en alt gelir grubunun toplam gelirden aldığı pay, incelenen dönemin en düşük seviyelerinde seyretmiştir. Bu durum, işsizliğin özellikle alt gelir gruplarını daha fazla etkilediğini ve gelir kaybının bu kesimlerde yoğunlaştığını göstermektedir. Tablo 1’deki verilerle hesaplanan doğrusal ilişki (korelasyon) katsayısı işsizlikle üst gelir grubunun gelir payının pozitif ilişkili, alt gelir grubunun payının negatif ilişkili olduğuna işaret etmektedir[1]. Ayrıca işsizlik oranının alt gelir grubunun payındaki etkisinin daha yüksek olduğunu göstermektedir
Sonuç olarak; istihdamın toplumsal ve bireysel boyutları gerek pozitif gerekse normatif açılardan değerlendirildiğinde ve Türkiye’deki işsizliğin son yirmi yıldaki sıra dışı seyri dikkate alındığında, Türkiye için güçlü bir istihdam politikasına çok uzun süredir ihtiyaç olduğu bir gerçektir. Yukarıda örnekleri görülen programlardan da alınacak ilhamlarla, hükümetin istihdam yaratma konusunda doğrudan sorumluluk üstlenmesinin, sorunun çözümü noktasında etkili bir yaklaşım olacağı çok açıktır.
Notlar
-
Sırasıyla korelasyon katsayıları 0,061 ve -0,28 olarak hesaplanmıştır. ↑