Bir yapının Ponzi olarak nitelendirilebilmesi için yüksek getiri vaadiyle gönüllü katılımcı toplaması ve katılımcıların istedikleri anda çıkabilmesi gerekir. 5502 sayılı Kanun’la 2006’da kurulan SGK ise zorunlu katılıma dayalı, herhangi bir yüksek getiri vaadi olmadan sosyal güvenlik hizmeti sunan bir kamu kurumudur. Bu yazı dizisinin amacı, son zamanlarda ‘Ponzi’ olmakla suçlanan SGK’nın tarihsel gelişimini inceleyerek, onun bir Ponzi düzeneği olmadığını ve olamayacağını göstermektir.
Giriş
Türkiye’de emekli aylıkları reel olarak tarihinin en düşük düzeylerine gerilemişken, bazı çevreler bu tabloyu ve sosyal güvenlik sisteminin tasfiyesini savunmak amacıyla Sosyal Güvenlik Kurumu’nun (SGK) bir “Ponzi” olduğu iddiasını ileri sürmektedir. Oysa bu iddia, kavramsal olarak yanlıştır. Bu söylemi dillendirenler, ya bilerek ya da bilmeyerek, Türkiye’de sosyal güvenliğin kamusal niteliğinin aşındırılmasına ve sistemin tasfiyesine zemin hazırlamaktadır. Dahası, bu iddianın sahipleri Ponzi düzeneğinin ne olduğu ve hangi koşullarda ortaya çıktığı konusunda temel bir kavrayıştan dahi yoksundur.
Cornell Law School, Legal Information Institute (LII 2022) Ponzi tanımının serbest özet çevirisi şöyle:
Ponzi düzeneği, yatırımcılara neredeyse hiç risk almadan gerçek dışı yüksek getiriler vaat eden bir dolandırıcılık türüdür. Bu düzenekte ilk yatırımcıların ve düzeneği kuranların ödemeleri, düzeneğe sonradan katılanların katkılarıyla yapılır. Ortada ise gelir getiren gerçek bir yatırım ya çok azdır ya da hiç yoktur. Düzenek yeni katılımcılarla beslendikçe önceki yatırımcılara vaat edilen getirilerin ödenebilmesi, ilk yatırımların kısa sürede katlanarak büyüdüğü yanılsamasını doğurur. Ancak katılımcıların büyük bölümü çıkmak istediğinde ya da yeni girişler durduğunda düzenek kaçınılmaz olarak çöker. Düzeneğin adı, 1920’lerde Boston’da binlerce kişiyi bu yöntemle dolandıran Charles Ponzi’den gelir.
Yukarıdaki tanımdan görüldüğü üzere, bir düzeneğin Ponzi olarak nitelendirilebilmesi için yalnızca (i) olağanüstü yüksek getirili ve neredeyse risksiz bir yatırım vaadi olması değil, (ii) katılımcılarının kendi istekleriyle düzeneğe girip istediklerinde çıkabilmeleri de gereklidir. Bu iki özellikten herhangi birini taşımayan bir yapı Ponzi olarak nitelendirilemez.
Bu yazı dizisinin amacı, günümüz Türkiye’sinde sosyal güvenlik politikalarını geliştirmek ve sosyal güvenlik hizmetlerini sunmakla yükümlü olan, 16 Mayıs 2006 tarihli ve 5502 sayılı Kanun’la kurulmuş SGK’nın tarihsel gelişimini irdelemek ve sistemin Ponzi olmadığını, olamayacağını göstermektir. Dizinin bu ilk yazısında önce sosyal güvenliğin neden bir hak olduğunu özetleyecek, ardından Türkiye sosyal güvenlik tarihinin 1945-1971 arasındaki kurumsallaşma dönemini inceleyeceğim.
Sosyal Güvenlik bir haktır
Üç nedeni var.
Nedenlerin ilki ve belki de en temel olanı, 1919’da kurulan ve Türkiye’nin 1932’de katıldığı Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) 1944 tarihli Philadelphia Bildirgesi’dir. Türkiye ILO üyesi olduğundan, bu bildirgeyi otomatik olarak kabul etmiş sayılır. “Emek bir meta değildir” ilkesiyle yola çıkan bu bildirge, sosyal güvenlik hakkını ILO anayasasına ekleyerek bu hakkı II. Dünya Savaşı sonrası uluslararası düzenin kurucu ilkelerinden biri yapmıştır.
Nedenlerin ikincisi, 10 Aralık 1948 tarihinde Birleşmiş Milletler (BM) Genel Kurulu’nda kabul edilip, 27 Mayıs 1949 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanmasıyla Türkiye’de yürürlüğe giren İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi‘nin 22. ve 25. maddeleridir. Bildirge’nin bu maddeleri sosyal güvenliği bir hak olarak tanımlar. Ancak bildirgelerin hukuki bağlayıcılığı bulunmadığından, bu ve yukarıdaki bildirgeler Türkiye için yalnızca ahlaki ve siyasal bağlayıcılık taşır.
Nedenlerin üçüncüsü ve hukuki olarak bağlayıcı olanı, BM Genel Kurulu’nun 16 Aralık 1966 tarihli toplantısında kabul edilip imza, onay ve katılıma açılan Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi’nin 9. maddesidir:
Madde 9 ― Bu Sözleşme’ye Taraf Devletler, herkesin sosyal sigorta da dâhil olmak üzere sosyal güvenlik hakkını tanırlar.
3 Ocak 1976 tarihinde yürürlüğe giren Sözleşme’yi Türkiye 15 Ağustos 2000 tarihinde imzalamış ve Sözleşme Türkiye’de 23 Eylül 2003 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Özetle, günümüz Türkiye’sinde sosyal güvenlik yasal bir hak ve bu hakkın gereklerini yerine getirmek de devletin bir görevidir (Alper 2022).
SGK öncesinde Sosyal Güvenlik Kurumları
16 Mayıs 2006 tarihli ve 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu’nun tek çatı altında topladığı kurumlar şunlardı:[1]
- Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK): Özel sektörde ve kamu kesiminde iş sözleşmesiyle çalışan işçiler;
- Emekli Sandığı: Devlet memurları ve diğer kamu görevlileri;
- Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu (Bağ-Kur): Esnaf, sanatkâr, çiftçi ve kendi adına bağımsız çalışanlar.
Memurlar için emeklilik düzenlemeleri 19. yüzyılda Osmanlı döneminde başlamış olsa da (Akyüz 2011), Emekli Sandığı’nın kurulduğu 1949 yılından değil, SSK’nın öncülü İşçi Sigortaları Kurumu’nun kurulduğu 1945’den başlayacağım. Bugün sosyal güvenlik kurumu olarak nitelenen Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü’nün (İŞKUR) öncülü İş ve İşçi Bulma Kurumu ise 1946’da bir sosyal güvenlik kurumu olarak değil, iş bulamayan vatandaşlara iş sağlamak üzere kuruldu.[2] Şunu da belirtmeliyim ki 1983’te adı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı olarak değiştirilen Çalışma Bakanlığı da bu iki öncülden kısa bir süre önce, 7 Haziran 1945 tarihli ve 4763 sayılı Kanun ile kurulmuştu. Özetlemek gerekirse, Türkiye’de sosyal güvenlik, II. Dünya Savaşı sonrası, 1945-1946 yıllarında kurumsallaşmaya başlamıştır.
Bismarck tipi ve Beveridge tipi emeklilik yapıları
1945 sonrası Türkiye sosyal güvenlik tarihini özetlemeden önce, Bismarck tipi ve Beveridge tipi emeklilik yapılarından da söz etmekte yarar görüyorum. Bugün dünyanın hemen her ülkesinde emeklilik yapıları bu iki yapının değişik oranlarda karılmasıyla oluşturulmuş karma yapılardır.
Bu yapılardan ilki olan Bismarck tipi emeklilik yapısı prim (ki bu devlet tarafından vergi olarak da toplanabilir) esaslıdır; diğer bir deyişle, hak ödenen prime bağlıdır. Bu yapı, 1871-1890 arası Alman İmparatorluğu Şansölyesi Otto von Bismarck önderliğinde, 1883-1889 yılları arasındaki düzenlemelerle ortaya çıkmış ve zorunlu, prim esaslı ilk ulusal sosyal sigorta sistemini oluşturmuştur. Karl Marx ve Friedrich Engels, 1848’de Komünist Manifesto’da “Avrupa’da bir hayalet dolaşıyor — komünizm hayaleti” derler. Bismarck tipi sosyal sigorta yapısı, bu hayaletten korkan kapitalist devlet aygıtının sınıflar arası ‘sosyal barışı’ sağlamak amacıyla tasarladığı bir araç olsa da, bugün anladığımız anlamdaki sosyal devletin temellerini attığı da açıktır.
Beveridge tipi emeklilik yapısı ise 1929 Büyük Bunalımı ve II. Dünya Savaşı’nın yarattığı toplumsal yıkımın kapitalizmi sosyal güvenliği devlet aygıtının sunduğu temel bir kamu hizmeti olarak görmeye ittiği bir dönemde, İngiltere’de ortaya çıktı. Adını 1942 tarihli Beveridge Raporu’nun yazarı İngiliz iktisatçı William Beveridge’den alan yapı, sosyal güvenliği bir sigortacılık sistemi olmaktan çıkarıp vatandaşlık bağına dayalı bir hakka dönüştürmüş ve devlet bütçesini doğrudan devreye sokmuştu. Amaç, kişinin çalışma hayatındaki gelir düzeyinden ve konumundan bağımsız olarak her emekliye yoksulluğa karşı temel bir gelir sunmaktı.
İngiltere’de 1948’de uygulanmaya başlanan bu yapıda, herkese eşit olarak ödenen tam emekli aylığı için belirli bir katkı yılı şartı aranırken, daha az katkı yılı olanlara aylıkları, katkı süreleri oranında bağlanıyordu. Bunun yanı sıra, tüm çalışanlar ve işverenlerinden çalışanın kazancından bağımsız olarak aynı miktarda prim toplanıyordu. Gelir ikamesini değil yoksulluğun önlenmesini hedefleyen yapının ürettiği siyasal gerilimler 1975’te kazanca bağlı ikinci bir katman eklenmesine yol açtı ve yapı Beveridge ağırlıklı olmaktan çıkarak Bismarck tipi unsurlar içeren karma bir yapıya dönüştü.
Sosyal Güvenlik üçüzlerinin doğuşu
Türkiye sosyal güvenlik tarihine dönersem, 16 Temmuz 1945 tarihli ve 4792 sayılı İşçi Sigortaları Kurumu Kanunu ile Çalışma Bakanlığına bağlı bir kurum olarak kurulan İşçi Sigortaları Kurumu, 1 Ocak 1946 günü faaliyete geçti. Başlangıçta yalnızca iş kazaları, meslek hastalıkları ve analık sigortalarını kapsayan ‘risk odaklı’ ve ‘prim esaslı’ Bismarck tipi bir yapıydı. İşçilere emeklilik, İşçi Sigortaları Kurumu’nun kapsamını genişleten 2 Haziran 1949 tarihli ve 5417 sayılı İhtiyarlık Sigortası Kanunu ile geldi ve ilk emekli (yaşlılık) aylıkları 1950 yılında verilmeye başladı. Bu kanunda emekliliğe hak kazanabilmek için 60 yaşını doldurmuş ve en az 25 yıl sigortalı olmak gerekiyordu.
5417 sayılı kanundan hemen sonra çıkarılan 8 Haziran 1949 tarihli ve 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Maliye Bakanlığına bağlı bir kurum olarak Emekli Sandığı kuruldu. Devlet memurlarına emeklilik, malullük ve ölüm (dul ve yetim) aylığı sağlamak amacıyla kurulmuş bir emeklilik kurumu olan Emekli Sandığı da İşçi Sigortaları Kurumu gibi ‘risk odaklı’ ve ‘prim esaslı’ Bismarck tipi bir yapıydı. Hatta Emekli Sandığı’nın Bismarck tipi yapının İşçi Sigortaları Kurumu’ndan çok daha saf bir örneği olduğunu söylemek mümkün: Çünkü işçi emekliliğinde aylık sadece kazanç ve prim gün sayısı üzerinden hesaplanırken, memur emekliliğinde aylık kazanç ve prim gün sayısından çok emekli olunan andaki derece ve kademeye bağlıydı.[3] Diğer bir deyişle, Emekli Sandığı ‘safkan’ bir Bismarck tipi yapı olup, Beveridge tipi yapının ‘herkese eşit aylık’ ilkesinin tam zıddıydı. Bu kanunla emekliliğe hak kazanabilmek için de 60 yaşını doldurmuş ve en az 25 yıl sigortalı olmak gerekiyordu. Ayrıca, 65 yaşını dolduranların emekli olmaları zorunluydu.[4]
Yine Bismarck tipi bir yapı olan Bağ-Kur’un kuruluşuna gelmeden önce, iki önemli olaydan söz edeyim. Bunlardan ilki, 7 Temmuz 1964 tarihli ve 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu’dur. Bu kanunun kişi olarak kapsamı İş Kanunları kapsamında olmayanları da kapsama alacak şekilde genişletilmiş, İşçi Sigortaları Kurumu’nun ismi de Sosyal Sigortalar Kurumu olarak değiştirilmiştir (Alper 2022). Bu kanunda emekli aylığına hak kazanabilmek için en az 25 yıl sigortalı olmak koşulu korunmuş, ancak yaş sınırı değiştirilerek kadınlarda 50 ve erkeklerde 55 yaşını doldurmuş olmak koşulu getirilmiştir.
İkinci önemli olay ise, Süleyman Demirel’in başbakanlığı döneminde, 1969’da gerçekleşti. 23 Ekim 1969 tarihli ve 1186 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu’nun bazı maddelerinin değiştirilmesi ve bu kanuna bazı maddelerin eklenmesine dair Kanun ile kadınlara 50 ve erkeklere 55 yaşını doldurmamış olsalar da, 25 yıl sigortalı olmaları durumunda emekli olma hakkı verildi. Daha sonra yapılmış bir başka değişiklikle kadınlarda sigortalı olma süresi 20 yıla indirildi ve böylelikle kadınlara 38-40, erkeklere 43-45 gibi çok erken yaşlarda emekliliğin önü açıldı. Alper’in de (2022) belirttiği gibi, işçilerle ilgili sosyal sigorta mevzuatı bir ‘yap-boz-yap’ tahtası olduğundan (506 sayılı Kanun 43 yıllık geçerlilik süresinde 89 kez değiştirilmiştir), kadınlarda sigortalı olma süresini 20 yıla indiren değişikliğin hangisi olduğunu belirlemek mümkün değildir.[5]
Sosyal güvenlik üçüzlerinin sonuncusu Bağ-Kur, 2 Eylül 1971 tarihli ve 1479 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu ile Çalışma Bakanlığı’na bağlı bir kurum olarak kuruldu. Diğer kardeşleri gibi, Bağ-Kur da Bismarck tipi bir yapıda kurulduğundan, Türkiye sosyal güvenlik sistemi Bismarck tipi bir yapı olarak doğmuştur.
Dizinin bu makalesini kapatırken hatırlatayım ki bir düzeneğin Ponzi düzeneği olabilmesinin gerekli iki koşulundan biri düzeneğe katılımın gönüllü, çıkışın dilenen anda olmasıdır. Türkiye sosyal güvenlik üçüz kurumları kurulduktan sonra kapsadıkları çalışanların kuruma katılımı zorunludur, bir kez katıldıktan sonra da kendi istekleriyle çıkamazlar. Sadece bu bile Türkiye sosyal güvenlik sisteminin Ponzi olamayacağının kanıtıdır.
Ponzi düzeneklerinde gözlenen bir başka gerçek de şudur: Bir Ponzi düzeneğinde açık oluştuğu an düzenek çöker ve kurucular kaçar. 2008’de SGK çatısı altında toplanan Türkiye sosyal güvenlik üçüzlerinden Bağ-Kur kuruluşundan 2008’e 38 yıl, Emekli Sandığı 1980’lerin sonundan 2008’e yaklaşık 20 yıl ve SSK 1992’den 2008’e 17 yıl hep açık verdiler ve açıkları Hazine tarafından kapatıldı (Tezel 2016).[6] Ne Bağ-Kur ne Emekli Sandığı ne de SSK açık vermeye başladıktan SGK çatısı altında toplandıkları 2008’e dek çöktü, kurucuları Türkiye Cumhuriyeti Devleti de kaçmadı.
Devam edecek.
Kaynakça
Akyüz, F. (2011). Türkiye’de Kapitalizmin ve Sosyal Güvencesizliğin İnşası. Sosyal Araştırmalar Vakfı, İstanbul.
Alper, Y. (2022). İşçilerle İlgili Sosyal Sigorta Mevzuatının Gelişimi: “Yap-Boz-Yap” Döngüsünden Çıkılabilir mi? Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi.
https://dergipark.org.tr/en/pub/iusskd
LII (2022). Ponzi Scheme.
https://www.law.cornell.edu/wex/ponzi_scheme
Tezel, A. (2016). SGK 1992’den sonra ilk kez bu yıl kâra geçecek. https://www.alitezel.com.tr/sgk-1992%C2%92den-sonra-ilk-kez-bu-yil-kara-gececek-4215/
Notlar
- Bu kurumlar, 10 Aralık 2003’te kabul edilip 24 Aralık 2003’te Resmî Gazete’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda kurumların Merkezi Yönetim Bütçesi’yle ilişkisini tanımlayan cetvellerin sonuncusu olan (IV) Sayılı Cetvel (Sosyal Güvenlik Kurumları) altında Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü’yle (İŞKUR) birlikte sınıflandırılmışlardı. ↑
- Türkiye’de 1999’a dek işsizlik sigortası olmadığından, İşçi Bulma Kurumu 1999’a dek bir sosyal güvenlik kurumu değildi. ↑
- Hala öyledir. ↑
- Hala öyledir. ↑
- 506 sayılı Kanun’da yürürlük tarihi olan 1 Şubat1965 tarihinden mülga hale geldiği 1 Ekim 2008 tarihine kadar geçen 43 yıllık dönemde 56 Kanun ve 7 KHK ile toplam 63, kanunda yer alan bazı oran ve miktarlarda Bakanlar Kurulu kararı ile 26 değişiklik yapılmıştır. ↑
- Memur emeklileri devletin parçası görüldüklerinden, aslında Sandık hiçbir zaman tam anlamıyla ‘kendi primiyle dönen’ bir yapı olmadı. Devlet, hem ‘işveren’ hem de ‘garantör’ sıfatıyla başından beri bütçeden ciddi transferler yapıyordu. ↑